ПІДСУМКИ ПЕРШОГО РОКУ ОБОРОННОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ – повна версія дослідження НІСД

 

Серед широкого набору засобів агресії, які Росія застосовує проти України, одним із основних і найбільш небезпечних є силовий компонент. У його складі поєднані: частини сухопутних військ та сил спеціальних операцій РФ, російські парамілітарні організації та найманці, незаконні збройні формування місцевих бойовиків, які ведуть бойові дії, а також російські спецслужби, що розгорнули свою діяльність у районі проведення АТО та на іншій території нашої держави.

Україна виявилася не готовою ефективно протистояти агресії з боку РФ на її початковому етапі, що було спричинено як низьким рівнем свого оборонного потенціалу, так і його невисокою якістю. Крім того, далися взнаки прорахунки воєнно-політичного керівництва держави попередніх періодів щодо оцінки рівня загроз воєнній безпеці України та їх джерел, довготривале ігнорування реальних потреб для забезпечення розвитку Збройних Сил, інших військових формувань, правоохоронних органів і спеціальних служб. Відверто руйнівного характеру стосовно оборонної та безпекової галузей держави набула діяльність політичного істеблішменту за часів президентства В. Януковича.

Як зазначав міністр оборони України С. Полторак, на початку російської агресії «до бойових дій були готові лише 5–6 тисяч військових, та жодного резерву не було»[2]. Пропорційно цьому оцінювався стан правоохоронних органів і спеціальних служб.

Але, крім зазначених причин низької обороноздатності країни, існувала ще одна, дуже істотна: це принципово новий гібридний характер агресії, при тому, що концепція оборони України була зорієнтована на дії у класичному конвенційному воєнному конфлікті.

Для забезпечення успішної протидії російській агресії та недопущення її ескалації перед українським воєнно-політичним керівництвом постала необхідність прискореного вирішення наступних двох взаємопов’язаних завдань.

По-перше, триває забезпечення виконання бойових завдань частиною сил оборони в районі АТО, нарощування, починаючи з 2016 р., їх якісного потенціалу, зокрема за рахунок: удосконалення системи управління згаданими силами; оптимізації організаційно-штатних структур відповідних органів військового управління, військових з’єднань і частин; підвищення якості підготовки їх особового складу, штабів та військових частин і з’єднань у цілому; відновлення технічного стану наявного у них озброєння та військової техніки, а також їх оснащення новим озброєнням; удосконалення всебічного забезпечення цих сил оборони тощо.

По-друге, одночасно Президент України П.Порошенко розпочав здійснення глибокого реформування силових структур держави з урахуванням сучасного характеру безпекового середовища, набутого досвіду у протидії російській агресії, та принципів і стандартів, прийнятих у державах – членах НАТО.

За результатами виконання першого завдання (хоча далеко не повного) вдалося кардинально змінити ситуацію на сході Донбасу. Росія, наштовхнувшись на зростаючий опір військових формувань України та ефективну протидію її спеціальних служб, неприйняття російської експансіоністської політики більшістю населення Південно-східного регіону України, змушена була тимчасово відмовитися від реалізації проекту «Новоросія/Малоросія». Значною мірою цьому сприяла політика Президента України П. Порошенка, зокрема у взаємовідносинах із західними партнерами України, яка дозволила отримати надзвичайно важливі для Української держави політичну підтримку, економічну, військово-технічну та інші види допомоги.

Виконання другого завдання потребувало внесення кардинальних змін до підходу щодо формування оборонного потенціалу країни, причому необхідно було враховувати характерні особливості гібридної агресії – конгломерату силових і несилових, державних і недержавних засобів, діяльність яких генерує Росія.

Відтак визнано за необхідне в основу нової концепції оборони держави, як і забезпечення її національної безпеки в цілому, покласти принцип об’єднання оперативних спроможностей Збройних Сил, інших військових формувань, правоохоронних та розвідувальних органів і спеціальних служб (далі – сили оборони) для забезпечення своєчасного, адекватного й комплексного реагування на російські воєнні загрози. І цей принцип почав реалізовуватися при створенні сектору безпеки та оборони – якісно нової форми функціонального об’єднання силових структур України.

З огляду на зазначене вище, основною особливістю нинішнього етапу реформування силових структур є розробка спільної концепції їх розвитку, узгодження відповідних відомчих концепцій і програм, створення загальних систем управління та забезпечення, максимальне інтегрування систем підготовки кадрів тощо. Ураховуючи потреби силових структур та етапи їхнього розвитку, а також фінансові й технологічні можливості держави, наразі сформована єдина військово-технічна політика, розроблено програму розвитку оборонно-промислового комплексу, реалізується політика у сфері військово-технічного співробітництва з іноземними державами[3].

 

Реформа Збройних Сил України у 2016–2017 рр.: основні здобутки й недоліки та заходи щодо їх подолання

Відправним пунктом офіційного початку нинішньої оборонної реформи, у т. ч. реформи Збройних Сил України, стало введення Президентом України П.Порошенком в дію у червні 2016 р. Стратегічного оборонного бюлетеня України[4] (далі – Бюлетень). Цей важливий документ став Дорожньою картою трансформації системи оборони країни, що адаптована до складної воєнно-політичної та оперативно-стратегічної обстановки, яка склалася внаслідок гібридної збройної агресії РФ проти України.

Метою оборонної реформи є набуття і підтримання Збройними Силами України (ЗСУ) та іншими складовими її сил оборони необхідного рівня бойової готовності та здатності до виконання завдань оборони держави (оборонних спроможностей); ефективного реагування на воєнні загрози й воєнно-політичні виклики, що виникають; підвищення рівня оперативної сумісності ЗСУ та інших військових формувань з підрозділами збройних сил держав – членів НАТО та ЄС щодо виконання спільних завдань у міжнародних операціях із підтримання миру та безпеки.

Досягнення цієї мети відбувається шляхом імплементації визначених у Бюлетені й розташованих за пріоритетністю п’яти наступних стратегічних цілей (СЦ):

1) формування об’єднаного керівництва силами оборони, що здійснюватиметься відповідно до принципів і стандартів, прийнятих державами – членами НАТО (далі – СЦ1);

2) забезпечення ефективної політики, системи планування та управління ресурсами в секторі оборони з використанням сучасних євроатлантичних підходів (далі – СЦ2);

3) нарощування оперативних (бойових, спеціальних) спроможностей сил оборони, необхідних для гарантованої відсічі збройній агресії, оборони держави, а також участі України у підтриманні миру та міжнародної безпеки (далі – СЦ3);

4) створення об’єднаної системи логістики та системи медичного забезпечення, здатних надавати підтримку всім складникам сил оборони (далі – СЦ4);

5) підвищення професіоналізації сил оборони та створення для них необхідного військового резерву (далі – СЦ5).

У попередні роки одним із головних недоліків трансформації оборонного сектору України була неефективна імплементація та контроль планів і програм відповідних реформ. Тому в чинному Бюлетені вперше передбачений спеціальний механізм імплементації та контролю оборонної реформи. Він ґрунтується на оцінці стану досягнення конкретних показників цієї реформи, у зв’язку з чим очікувані результати її здійснення до 2020 р. структуровані в ієрархію, у складі якої містяться: 5 стратегічних цілей, 28 оперативних цілей (далі – ОЦ 1…28) та 139 завдань (далі – завд. 1…139). Для них визначено 379 результативних (індикативних) показників (далі – показники, п. 1…379), а також терміни досягнення/виконання вказаних цілей, завдань і показників. Уся ця ієрархія в Бюлетені зосереджена у т. зв. Матриці досягнення стратегічних цілей і виконання основних завдань оборонної реформи (далі – Матриця реформ). Зведені загальні відомості щодо кількості вказаних стратегічних та оперативних цілей, завдань і показників, а також термінів їх досягнення/виконання (за роками до 2020 р.) наведено в таблиці 1 (див. Додаток).

Також уперше в Міністерстві оборони України створено та діє спеціально призначений орган з координації і контролю імплементації положень Оборонного бюлетеня – Комітет реформ під головуванням міністра оборони України (далі – Комітет реформ). У його складі – представники Міноборони, інших центральних органів виконавчої влади, ЗСУ та інших складових сил оборони, радники від держав – членів НАТО, народні депутати України, волонтери та представники організацій громадянського суспільства.

Комітет реформ складається з п’яти профільних підкомітетів, кожен з яких очолює посадова особа, особисто відповідальна та підзвітна за імплементацію відповідної стратегічної цілі оборонної реформи. У серпні 2016 р. Комітетом реформ був схвалений та затверджений міністром оборони України С. Полтораком План дій щодо впровадження оборонної реформи[5], деталізований до конкретних заходів та відповідальних за їхнє виконання структур Міноборони та Генштабу ЗСУ.

Варто звернути увагу на те, що зміст і строки реалізації значної кількості заходів оборонної реформи, пов’язаних із реформуванням ЗСУ, визначено в Державній програмі розвитку Збройних Сил України на період до 2020 року. Крім цього, у ній враховані всі 7 магістральних напрямів надання матеріально-технічної та консультативно-дорадчої допомоги, передбачених Комплексним пакетом допомоги НАТО для ЗСУ[6]. Президент України П. Порошенко затвердив цю Програму в березні 2017 р.[7]. Оскільки вона має гриф секретності «таємно», стан виконання вказаних заходів у подальшому не аналізуватиметься.

Необхідно також усвідомлювати, що Бюлетень, особливо Матриця реформ, План дій щодо впровадження оборонної реформи та згадана Держпрограма розвитку ЗСУ є тісно взаємопов’язаними між собою документами за цілями, завданнями, заходами та показниками, а також термінами їх досягнення/виконання.

Результати проведеного аналізу стану досягнення/виконання цілей і завдань оборонної реформи в 2016–2017 р., передбачених Матрицею реформ, наведено в таблиці 2 (див. Додаток).

Підсумки виконання завдань із законодавчого забезпечення реформи ЗСУ. Головним здобутком першого року оборонної реформи у справі її законодавчого забезпечення є затвердження та введення в дію Президентом України П. Порошенком засадничих документів у сфері оборонного планування – згаданого Бюлетеня та Держпрограми розвитку ЗСУ на період до 2020 року. Крім того, для забезпечення імплементації стратегічних цілей реформи, визначених у Бюлетені, було вжито низку заходів.

У червні 2016 р. набув чинності закон України, який визначає особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони[8]. Він, зокрема, урегульовує порядок таких закупівель в особливий період, у період проведення антитерористичної операції або в період введення надзвичайного стану.

Загалом протягом 2016 р. прийнято 55 підготовлених Міноборони нормативно-правових актів, перелік яких наведено в таблиці 3 (див. Додаток), у т. ч.: законів України – 3; постанов Верховної Ради України – 1; указів Президента України – 4; постанов Кабінету Міністрів України – 34; розпоряджень Кабінету Міністрів України – 13.

Завдяки цьому розпочато вдосконалення керівництва силами оборони і нарощування їхніх спроможностей; сформовано Об’єднаний оперативний штаб як орган управління міжвидовими та міжвідомчими угрупованнями військ (сил); створено Сили Спеціальних операцій ЗСУ та забезпечено їхню діяльність. Крім того, внесено понад 70 змін до Положення про Міноборони України[9]. Наприклад, доповнені основні завдання міністерства в мирний час та в особливий період; унормовані питання визначення правових засад його організації та діяльності у сфері державної служби, насамперед стосовно відповідних повноважень Міністра оборони та державного секретаря Міноборони; уточнено більше ніж 50 функцій Міноборони.

Вирішено також низку проблемних питань організації та ведення територіальної оборони. Урегульовано питання підготовки військових фахівців для потреб Військо-Морських Сил ЗСУ. Створюються об’єднані системи логістики та медичного забезпечення сил оборони. Реалізуються заходи із задоволення невідкладних потреб ЗСУ у виробництві, ремонті й відновленні озброєння та військової техніки.

Забезпечується підвищення професіоналізації ЗСУ, створення необхідного військового резерву та вдосконалення його структури. Запроваджується ефективна система управління кар’єрою військовослужбовців. Упроваджується прозора та доброчесна система підбору, розстановки та призначення особового складу ЗСУ на посади. Частина зі згаданих актів має соціальну спрямованість і забезпечує покращення харчування військовослужбовців, їхнього грошового, медичного, житлового забезпечення.

У квітні 2017 р. Секретар Ради національної безпеки і оборони України О. Турчинов направив до Адміністрації Президента України та Міністерства оборони України проект нової редакції Закону України «Про національну безпеку»[10]. Він підготовлений Апаратом РНБОУ спільно із фахівцями НАТО, ЄС, науковцями НІСД та експертами неурядових структур і містить, крім іншого, положення та норми щодо:

формування об’єднаного керівництва силами оборони та створення системи управління цими силами з використанням сучасних євроатлантичних підходів (для досягнення СЦ1)[11];

перерозподілу повноважень, обов’язків та відповідальності Міністра оборони України (при призначенні на цю посаду цивільної особи), Головнокомандувача ЗСУ і начальника Генштабу ЗСУ (при введенні таких двох окремих посад) та Командувача об’єднаних сил (при введенні такої посади), а також відповідного корегування повноважень і завдань Міноборони, Генштабу ЗСУ та Об’єднаного оперативного штабу ЗСУ, що здійснюватиметься відповідно до принципів і стандартів, прийнятих у державах – членах НАТО (для досягнення п. 1, завд. 1.3.1 та виконання завд. 1.3.2);

змін у розподілі повноважень, обов’язків і відповідальності командувачів видів, командувачів окремих родів військ і командувачів окремих родів сил ЗСУ (для виконання завд. 1.3.2);

удосконалення демократичного цивільного контролю над силами оборони, підвищення ефективності діяльності Міноборони у цій галузі (для досягнення ОЦ1.1);

підвищення ефективності політики, системи планування та управління ресурсами в секторі оборони з використанням сучасних євроатлантичних підходів (для досягнення СЦ2).

Завершується доопрацювання іншого, вкрай важливого законопроекту, якій визначатиме особливості державної політики з відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованою Росією територією Донецькою та Луганської областей. Він підготовлений Апаратом РНБОУ, зокрема із залученням фахівців НІСД, експертів неурядових структур та західних держав-партнері України і містить, крім іншого, норми щодо визначення: РФ державою, яка здійснила збройну агресію проти нашої країни та окупувала частину її території; правового режиму згаданої тимчасово окупованої української території; мети та засад державної політики з відновлення територіальної цілісності України; завершення АТО та перетворення її у військову операцію на Сході нашої держави: системи керівництва заходами із забезпечення національної безпеки і оборони у Донецькій та Луганській областях, а також управління діяльністю відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування, застосуванням сил та засобів ЗСУ, інших військових формувань, правоохоронних органів та спеціальних служб у названій операції в межах території вказаних областей.

У Міноборони триває розробка та переопрацювання понад 600 нормативно-правових, керівних та методичних документів (наказів, статутів, стандартів, програм, курсів та настанов).

Зокрема, відпрацьовано та подано на затвердження Президентові України Концепцію реформування та подальшого розвитку системи управління державою в умовах надзвичайного стану і в особливий період. Завершується міжвідомче погодження проекту Доктрини застосування сил оборони. У підготовці цих документів брали участь і фахівці НІСД.

Проходять погодження проекти таких документів: Концепція розвитку Високомобільних десантних військ ЗСУ, Настанова з радіоелектронної боротьби у ЗСУ; методичних посібників: «Вогневий бій», «Безпека бою», «Відновлення боєздатності військових частин Збройних Сил України»; навчальних посібників: «Водіння бойових машин», «Вогнева підготовка», «Тактика (взвод, відділення, танк)», «Інженерна підготовка» та ін.

Незважаючи на всі здобутки, у справі законодавчого забезпечення оборонної реформи існують певні проблеми та недоліки.

Так, наприклад, за оцінками Апарату РНБОУ, робота Міноборони над доопрацюванням згаданого раніше проекту Закону України «Про національну безпеку України» здійснюється без належної ініціативи. Зокрема, не завершено узагальнення та врахування у ньому відповідних рекомендацій експертів Офісу зв’язку НАТО в Україні, Консультативної місії ЄС з реформування сектору цивільної безпеки в Україні, Групи з розбудови оборонних інститутів (США)[12]. Серед іншого, це не дозволяє усунути існуючу на сьогодні невизначеність із розподілом функцій та повноважень між органами військового управління Збройних Сил, а також у межах сил оборони держави. Такі обставини вже призводять до невиконання певних завдань оборонної реформи, про які йтиметься далі.

Дотепер також триває виконання кількох завдань законодавчого забезпечення, які за «Матрицею реформ» повинні були завершитися до кінця 2016 р.

Це насамперед стосується підготовки й ухвалення проекту Закону України «Про Військову поліцію» (завд. 3.7.1). Варто нагадати, що ще наприкінці жовтня 2014 р. представники депутатських фракцій у Верховній Раді України підписали Коаліційну угоду, якою в системі заходів щодо реформування органів правопорядку передбачено створення Військової поліції на базі Військової служби правопорядку ЗСУ. Перший варіант цього законопроекту був підготовлений і зареєстрований у Парламенті України ще наприкінці січня 2015 р. Однак тоді народні депутати не спромоглися ухвалити рішення щодо його включення до порядку денного для розгляду. І хоча завдання щодо створення Військової поліції містилось у програмах діяльності попереднього та нинішнього Урядів України, воно залишається невиконаним. З січня 2017 р. черговий варіант цього законопроекту проходить міжвідомче погодження.

На початку лютого 2017 р. Кабінет Міністрів України затвердив підготовлений Міноборони із залученням іноземних військових радників проект Указу Президента України «Про Положення про Генеральний штаб Збройних Сил України». У цьому Положенні: уточнено завдання Генштабу, пов’язані із плануванням розвитку сил оборони та з їх застосуванням для відбиття збройної агресії; унормовано завдання Генштабу щодо планування оборони держави в мирний час та особливий період; враховано відповідні штабні процедури та стандарти збройних сил держав – членів НАТО, а також власний досвід функціонування органів військового управління та виконання військами (силами) завдань із кризового реагування тощо. Можна очікувати, що згадане Положення буде найближчим часом введено в дію Президентом України (п. 1, завд. 1.2.3).

Міноборони з метою створення до кінця 2016 р. додаткових гарантій ресурсного забезпечення потреб оборони за рахунок державного матеріального резерву (завд. 2.4.6) у вересні 2016 р. підготувало проекти нормативних актів щодо перегляду цілей призначення та використання запасів держматрезерву для згаданих потреб. Ці документи обговорювалися на нарадах за участю представників Держрезерву та Мінекономрозвитку України. За підсумками обговорення Міноборони надало пропозиції: до Мінекономрозвитку – щодо утримання непорушних запасів ЗСУ у Держрезерві; до Держрезерву – стосовно потреб ЗСУ на особливий період у непорушних запасах, які необхідно утримувати в держматрезерві, за відповідними напрямами, номенклатурою й обсягами. Але вказані проблеми залишаються не вирішеними.

Аналогічна ситуація склалась із визначенням до кінця 2016 р. мобілізаційних завдань підприємствам української промисловості (п. 2, завд. 4.1.7). У березні 2016 р. Міноборони надало до Мінекономрозвитку уточнені розрахункові потреби ЗСУ на особливий період. Пізніше, у вересні 2016 р., Міноборони двічі порушувало питання перед Мінекономрозвитку щодо прискорення подання проекту відповідного нормативно-правового акта на розгляд Уряду України. Однак ця проблема поки що також не розв’язана.

Найбільша кількість складних питань виникло із законодавчим забезпеченням виконання до кінця 2016 р. завдань, пов’язаних із побудовою системи медичного забезпечення для надання належної медичної підтримки силам оборони (ОЦ4.2). Так, Міноборони підготувало проект розпорядження Уряду України щодо деяких питань медичного забезпечення військовослужбовців, які беруть участь в антитерористичній операції (п. 2, завд. 4.2.1), та в грудні 2016 р. внесло його на розгляд Уряду. Але прийняття цього розпорядження відбулося лише наприкінці травня 2017 р.

Міноборони також доопрацювало проект Воєнно-медичної доктрини України (п. 4, завд. 4.2.1) і ще в грудні 2015 р. направило його до Уряду України. Нині цей документ знаходиться на розгляді в Адміністрації Президента України.

До того ж, Міноборони не змогло до кінця 2016 р.: спланувати систему підготовки парамедиків (EMT-В) у поєднанні з реалізацією стандарту Combat medic (68W) і сформувати відповідне навчально-методичне керівництво (п. 7, завд. 4.2.5); здійснити перший набір слухачів із середньою медичною освітою для навчання на парамедика (EMT-Р) (п. 10, завд. 4.2.5); забезпечити нормативно-правове визнання стандарту Combat medic (68W) як EMT-В у цивільній системі охорони здоров’я та ввести цю спеціальність у відповідний державний перелік (п. 11, завд. 4.2.5). Це зумовлювалося тим, що Уряд України лише в травні 2017 р. ухвалив рішення про утворення Координаційного центру з питань організації діяльності медичних служб сил оборони та органів і закладів охорони здоров’я (на виконання завд. 4.2.1, що мало завершитися до кінця 2016 р.). Крім того, виникла потреба у розробці проекту Закону України «Про парамедицину» та внесення відповідних змін до Закону України «Про екстрену медичну допомогу».

Стан імплементації визначених на 2016–2017 рр. цілей і завдань оборонної реформи. З червня 2016 р. оборонна реформа відбувається шляхом одночасної імплементації всіх її стратегічних та оперативних цілей і завдань. Однак Матрицею реформ передбачено до кінця 2017 р. досягти тільки 4 оперативних цілей, виконати 46 завдань, досягнути 185 показників (див. таблицю 2 у Додатку ). Тому в подальшому аналізується стан імплементації саме цих запланованих на перший рік оборонної реформи цілей, завдань і показників за кожною (за пріоритетністю) стратегічною ціллю.

Під час імплементації стратегічної цілі 1 розпочато вдосконалення демократичного цивільного контролю над силами оборони. Має бути підвищено ефективність діяльності Міноборони та посилено зв’язки міністерства з Верховною Радою України і громадянським суспільством (ОЦ1). З цією метою виконано три заплановані на 2016 рік завдання.

Сформовано професійний цивільний кадровий склад Міноборони, оптимізовано його апарат, зокрема зменшено кількість військовослужбовців у ньому (завд. 1.1.2). Введено посади заступників керівників структурних підрозділів апарату, відбулися конкурси на заміщення вакантних посад держслужбовців. Розформовано 15 структурних підрозділів апарату, сформовано – 9, переформовано – 2, внесено зміни до штату 16 підрозділів тощо. Загалом кількість підрозділів апарату Міноборони скорочено з 25 до 18, а кількість посад зменшено на 183 одиниці.

Відбувається розмежування повноважень, функцій і завдань Міноборони та Генштабу ЗСУ за принципом: перше формує політику у сфері оборони, а другий її реалізує (завд1.1.3). В оновленому Положенні про Міноборони переглянуто повноваження, функції та відповідальність міністерства щодо забезпечення вирішення питань управління силами оборони, підтримки розвитку системи управління цими силами та посилення координації дій із Генштабом ЗСУ в означених питаннях. Рішенням Міністра оборони здійснено перерозподіл повноважень між його заступниками та керівниками структурних підрозділів апарату Міноборони. Налагоджено механізм забезпечення дієвої співпраці та комунікацій із громадянським суспільством і волонтерським рухом для сприяння ефективному цивільному та демократичному контролю (завд. 1.1.6.).

Здійснюється розробка й упровадження чітких і зрозумілих концептуальних, доктринальних та інформаційних документів, які дозволяють поліпшити процеси прийняття рішень на всіх рівнях управління (ОЦ2, завд. 1.2.3). У 2016 р. Міноборони реалізувало вимоги Закону України «Про державну службу». В оновленому Положенні про Міноборони повноваження Міністра оборони та державного секретаря визначені з урахуванням вимог цього Закону. Крім того, проведені засідання конкурсних комісій, за підсумками яких відповідними наказами призначено держслужбовців на посади в апараті Міноборони (досягнуто п. 2, завд. 1.2.3). Але до кінця 2016 р. не було внесено зміни до Положення про Генштаб ЗСУ(не досягнуто п. 1, завд. 1.2.3) з причин, які висвітлювалися раніше.

Актуальним в умовах бойових дій на Донбасі є вдосконалення системи військового керівництва силами оборони, зокрема шляхом розмежування питань формування та підготовки військ (сил) і питань їх застосування (ОЦ1.3). Для цього передбачається покласти повноваження щодо: планування оборони держави та стратегічного планування застосування ЗСУ та визначених сил та засобів інших складових сил оборони – на Генштаб ЗСУ; формування та підготовки (генерації) військ (сил) – на командування видів (окремих родів військ) ЗСУ; застосування військ (сил) – на Об’єднаний оперативний штаб. Також будуть запроваджені структури J, G, S в органах військового управління сил оборони всіх рівнів (завд. 1.3.2). Міноборони досягло в цій справі усіх запланованих на 2016 р. показників.

Визначено перелік законодавчих та інших нормативно-правових актів, які необхідно підготувати для забезпечення оборонної реформи (п. 1, завд. 1.3.2). Завершено формування Об’єднаного оперативного штабу ЗСУ, в якому впроваджено J-структуру НАТО (п. 2, завд. 1.3.2). Цей Штаб набув оперативних спроможностей. Реорганізовано Головне управління персоналу і Головне управління оборонного та мобілізаційного планування Генштабу ЗСУ; переформовано Центральне управління підготовки та повсякденної діяльності військ (сил) ЗСУ у Головне управління підготовки ЗСУ (J7) (п. 3, завд.1.3.2). Сформовано Управління зв’язків з громадськістю ЗСУ на базі прес-служби Генштабу ЗСУ (п. 5, завд. 1.3.2). Удосконалено структуру Головного оперативного управління Генштабу ЗСУ (п. 6, завд. 5.3.2). Керівникам інших складових сил оборони рекомендовано здійснити аналогічні реорганізації у підпорядкованих їм органах управління (п. 7, завд. 1.3.2).

Міноборони доклало значних, за нашими оцінками, зусиль для підвищенням ефективності роботи антикорупційних органів і незалежних контролюючих інституцій, які існують у міністерстві, з метою зменшення корупційних ризиків у діяльності сил оборони (ОЦ1.6). Перш за все, це стосується розробки інтегрованих систем, процесів, правил, нормативних актів, що сприяють культурі неприйняття корупції та високому рівню державного управління відповідно до міжнародних стандартів (завд. 1.6.1). Для цього в 2016 р. в Міноборони: налагоджено зовнішній антикорупційний моніторинг; створено Експертний антикорупційний консультативно-дорадчий комітет, головою якого обрано представника Великої Британії – радника при Міноборони України та Генштабі ЗСУ (досягнуто п. 2, завд. 1.6.1); визначено порядок забезпечення за місцями дислокації територіальних підрозділів запобігання корупції. Крім того, у положеннях про структурні підрозділи Міноборони та Генштабу ЗСУ визначені функції з внутрішнього контролю та управління ризиками за напрямами діяльності (досягнуто п. 3, завд. 1.6.1).

Передбачається також зменшувати втрати оборонного бюджету від корупційних порушень (завд. 1.6.2). У Міноборони активно формується атмосфера нетерпимості до корупції та здійснюються заходи щодо притягнення до відповідальності всіх осіб, які вчинили корупційні правопорушення (досягнуто п. 1, завд. 1.6.2). Крім того, впроваджено критерії оцінки ефективності заходів щодо запобігання корупції в секторі оборони. Вони розроблені за участю міжнародної неурядової організації Transparency International, Центру виховання доброчесності в оборонному секторі (м. Осло, Королівство Норвегія), а також у межах реалізації Програми НАТО з побудови цілісності, прозорості, підзвітності, запровадження доброчесності та зниження корупційних ризиків у роботі оборонних інституцій (досягнуто п. 2, завд. 1.6.2).

Міноборони вживає заходів щодо підвищення спроможностей внутрішнього аудиту (завд. 1.6.3). Сформовано внутрішній аудит як незалежну структуру, підпорядковану Міністру оборони. Департаменту внутрішнього аудиту делеговано 13 повноважень. У 2016 р. підготовлено 97 аудиторів (досягнуто п. 5, завд. 1.6.3). Головну інспекцію Міноборони визначено основним структурним підрозділом з реалізації функції внутрішнього контролю та координації виконання згаданого завдання. Введено в дію Стандарти внутрішнього контролю та Методичні рекомендації щодо їх застосування в Міноборони та ЗСУ. Для управління ризиками та вдосконалення системи такого управління в Міноборони та ЗСУ були затверджені Плани заходів щодо управління ризиками на 2016–2017 рр. (досягнуто п. 2, завд. 1.6.3).

Також здійснюється підвищення спроможностей створеного Міноборони Центру з питань виховання доброчесності (завд. 1.6.4). У 2016 р. забезпечено виконання плану комунікацій у сфері протидії корупції (досягнуто п. 2, завд. 1.6.4), а також створено веб-сайт цього Центру і проведено курси з підвищення кваліфікації персоналу з питань запобігання корупції (досягнуто п. 3, завд. 1.6.4).

Міноборони вживає заходів щодо становлення та розбудови спроможностей сил оборони у сфері стратегічних комунікацій, як частини загальнодержавної та міжвідомчої системи стратегічних комунікацій, спрямованих на підтримку формування та реалізації політики у сфері безпеки і оборони, а також досягнення цілей оборони держави (ОЦ1.7). Розпочато створення та розвиток комунікаційних спроможностей Міноборони та ЗСУ, що забезпечують інтеграцію і реалізацію функцій стратегічних комунікацій на всіх рівнях планування й реалізації політики у сфері оборони (завд. 1.7.1).

У 2016 р. створено Раду стратегічних комунікацій та затверджено Інструкцію з реалізації стратегічних комунікацій ЗСУ для забезпечення запровадження у Міноборони та ЗСУ єдиного механізму виконання завдань у сфері стратегічних комунікацій з чітко визначеною ієрархією структур управління і контролю, розподілом обов’язків і відповідальності (досягнуто п. 1, завд. 1.7.1). З метою імплементації оргструктури стратегічних комунікацій для координації комунікаційної активності на стратегічному рівні відповідно до стандартів НАТО, схвалено Стратегію комунікацій Міноборони та ЗСУ, а також опрацьовано структуру підрозділу апарату Міноборони, який виконуватиме функції зі стратегічних комунікацій на стратегічному рівні (досягнуто п. 2, завд. 1.7.1).

Таким чином, імплементація стратегічної цілі 1 здійснювалася завдяки реалізації 5 оперативних цілей. Було виконано 3 заплановані завдання та досягнуто 20 (із передбачених 21) показників. До кінця 2017 р. має бути виконано ще 4 завдання та досягнуто 14 показників цієї стратегічної цілі (див. таблицю 2 у Додатку).

У процесі реалізації стратегічної цілі 2, спрямованої на забезпечення ефективної політики, системи планування й управління ресурсами в секторі оборони, розпочато впровадження процесу оборонного планування відповідно до євроатлантичних принципів та підходів (ОЦ2.1). У 2016 р. створено ефективне незалежне аналітичне забезпечення розвитку та впровадження документів з формування політики в сфері оборони (виконано завд. 2.1.4). При цьому визначено і проведено оцінку національних та міжнародних урядових і неурядових науково-дослідних інститутів та організацій держав – членів НАТО щодо можливості отримання експертної допомоги з питань оборонного та бюджетного планування. Комітетом реформ схвалено перелік відповідних національних та міжнародних урядових і неурядових науково-дослідних інститутів, а також організацій держав – членів НАТО, з якими налагоджується відповідна співпраця (досягнуто п. 1, завд. 2.1.4).

Започатковано також проведення ефективного аналітичного забезпечення процесу прийняття рішень з питань оборонного та бюджетного планування за допомогою проведення відповідними науково-дослідними інститутами й організаціями низки науково-дослідних робіт з таких питань: обґрунтування рекомендацій щодо модернізації оборонного планування в силах оборони на основі спроможностей; раціонального розподілу фінансових оборонних ресурсів для ефективного розвитку спроможностей сил оборони; розвитку основ стратегічного планування в секторі безпеки та оборони України; моніторингу, оцінки та прогнозу воєнно-політичної обстановки в регіоні довкола України; розвитку засад стратегічного керівництва силами оборони відповідно до принципів і стандартів НАТО (досягнуто п. 2, завд. 2.1.4).

У 2016 р. були створені постійно діючі колегіальні органи для підготовки пропозицій керівництву держави щодо визначення головних напрямів розвитку сил оборони, управління державними програмами та проектами у сфері оборонного та військового будівництва (виконане завд. 2.1.5). Ідеться насамперед про Комітет реформ, який ухвалив раніше згаданий План дій щодо впровадження оборонної реформи та оприлюднив його на веб-сайті Міноборони (досягнуті п. 1–6, завд. 2.1.5).

У ході організації та підготовки особового складу і робочих груп до виконання основних елементів процесу оборонного планування (завд. 2.1.6) до кінця 2016 р. було визначено вимоги щодо посад, пов’язаних із оборонним плануванням (досягнуто п. 1, завд. 2.1.6). Крім того, постійно аналізується, розповсюджується та впроваджується корисний досвід індивідуальної та групової роботи в процесі оборонного планування. Здійснено презентацію орієнтовної структури та вимог до спроможностей і взаємосумісності бригадної тактичної групи (посиленої) – Case Study (досягнуто п. 5, завд. 2.1.6).

У Міноборони в 2016 р. розпочалося впровадження планування розвитку спроможностей сил оборони (ОЦ2.3). Міноборони та Генштаб ЗСУ отримали під час опрацювання питань щодо планування та розроблення процесу розвитку спроможностей сил оборони відповідно до практик євроатлантичних держав з урахуванням особливостей України (завд. 2.3.1) необхідні інформаційні матеріали та консультативно-дорадчу допомогу від держав – партнерів по НАТО (досягнуто п. 1, завд. 2.3.1). В інтересах Міноборони та ЗСУ за окремими напрямами нині працюють: 6 стратегічних радників високого рівня від США, Великої Британії, Канади, Німеччини, Литви та Польщі; 44 радника з 13 держав – членів НАТО, які інтегровані у структурні підрозділи Міноборони та ЗСУ і надають консультативно-дорадчу допомогу або здійснюють підготовку особового складу на щоденній основі.

Водночас у бюджетну політику в сфері оборони впроваджуються євроатлантичні принципи та підходи щодо бюджетного планування (ОЦ2.4). Це, зокрема, реалізується шляхом виконання шести завдань, з яких три слід було завершити до кінця 2016 р.

Так, упроваджено раціональний розподіл видатків на озброєння та військову техніку, персонал, інфраструктуру та експлуатаційні витрати відповідно до практики держав – членів НАТО (виконано завд. 2.4.4). Зокрема, визначено структуру такого розподілу видатків, яка є додатком до наказу Міноборони про організацію оборонного планування в Міноборони та ЗСУ в 2017 р. Відповідно до Плану утримання та розвитку ЗСУ на 2017 р. вже передбачено збільшення на 3 %, порівняно із 2016 р., частки видатків на розвиток озброєння та військової техніки. Забезпечено також належну прозорість, ефективність і заощадливість використання ресурсів у сфері оборони (виконано завд. 2.4.5) завдяки, зокрема, реалізації норм раніше згаданого Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони». Із серпня 2016 р. закупівлі для потреб оборони відбуваються публічно в онлайн-режимі за допомогою системи електронних закупівель ProZorro, окрім видатків з грифами секретності «таємно» та «цілком таємно».

Разом з цим, до кінця 2016 р. не було завершено створення додаткових гарантій ресурсного забезпечення ЗСУ за рахунок державного матеріального резерву (завд. 2.4.6). Про причини цього йшлося раніше.

У Міноборони розпочато створення інтегрованої системи закупівель (ОЦ2.5). У процесі її розробки відповідно до вимог національної системи планування у сфері безпеки та оборони (завд. 2.5.1) у 2016 р. укладено Угоду між Урядом України та Організацією НАТО з підтримки та постачання про партнерство з підтримки спільного управління предметами постачання. Подано також заявки щодо приєднання України до Партнерства з підтримки D3 та Медичного партнерства Агенції НАТО з підтримки та постачання (досягнуто п. 7, завд. 2.5.1). Крім того, сформовано програму професійної підготовки для персоналу, який залучається до процесу закупівель (виконано завд. 2.5.5). Увесь персонал системи держзакупівель Міноборони пройшов фахову підготовку із залученням до неї фахівців системи електронних закупівель ProZorro.

У 2016 р. незадовільно відбувалося позбавлення Міноборони невластивих йому функцій (ОЦ2.8): із трьох відповідних завдань, запланованих до кінця 2016 р., не вдалося вчасно завершити жодного. Так, затвердження переліку найбільш важливих функцій для сектору оборони з деталізацією за кожною із них (завд. 2.8.1), переліку компаній Міноборони, що задіяні у виконанні найбільш важливих функцій або можуть бути задіяні в рамках модернізації сектору оборони (завд. 2.8.2) та нової структури управління державними підприємствами Міноборони (завд. 2.8.4) здійснено лише у березні 2017 р. відповідним наказом Міністерства оборони України.

З огляду на зазначене, для імплементації стратегічної цілі 2 у 2016–2017 рр. відбувається реалізація 8 оперативних цілей, під час чого своєчасно (до кінця 2016 р.) виконано лише 5 (із 9 запланованих) завдань та досягнуто 12 (із 16 передбачених) показників. При цьому з них у першій половині 2017 р. було завершено виконання/досягнення ще 3 завдань та 4 показників. До кінця 2017 р. слід виконати/досягти ще 19 завдань та 38 показників і забезпечити досягнення трьох оперативних цілей (ОЦ2.2, 2.4 та 2.8) цієї стратегічної цілі (див. таблицю 2 у Додатку).

Імплементація стратегічної цілі 3 передбачає нарощування оперативних (бойових, спеціальних) спроможностей сил оборони, необхідних для гарантованої відсічі збройній агресії, оборони держави, підтримання миру та міжнародної безпеки. Для цього, зокрема, у 2016 р. розпочато створення Сил спеціальних операцій (ССпО) ЗСУ як окремого роду сил за стандартами НАТО (ОЦ3.4). Визначено та законодавчо закріплено призначення, принципи застосування та функціонування ССпО. До низки згаданих раніше законів України внесені зміни щодо застосування та функціонування ССпО (досягнуто п. 1, завд. 3.4.1). Створено систему управління ССпО, а їх командуванню підпорядковано 9 військових частин і сформовано 4 нових (досягнуто п. 2, завд. 3.4.2). Триває формування, оснащення та підготовка ССпО, відбір відповідних кандидатів, комплектування підрозділів ССпО та їх підготовка. Сформовано навчально-тренувальний центр ССпО (досягнуто п. 1, завд. 3.4.3).

Також в ході навчань у 2016–2017 рр. апробовано нові способи застосування (тактику дій) військ (сил) та перевірено готовність органів військового управління до виконання завдань за призначенням у нових організаційно-штатних структурах. При цьому проведено понад 300 заходів оперативної та бойової підготовки, що забезпечили підготовку 7 бригад (полків) ЗСУ. Важливо, що у 12 з них брали участь сили та засоби інших військових формувань і правоохоронних органів сил оборони.

Міноборони було відпрацьовано та розміщено в інформаційній мережі АСУ «Дніпро» Єдину електронну базу стандартів підготовки та методичних матеріалів військ (сил) ЗСУ, яка містить 40 відповідних стандартів колективної (індивідуальної) підготовки.

Крім того, 14 підрозділів ЗСУ залучались у цей період до участі в Процесі планування та оцінки сил, Концепції оперативних можливостей і Силах реагування НАТО. Тривало формування Центру підготовки та вдосконалення (Сеnter of Excellence) на базі Міжнародного центру миротворчості та безпеки (м. Яворів).

У 2016–20217 рр. за стандартами НАТО було підготовлено понад 1300 військовослужбовців – інструкторів ЗСУ, з яких понад половина – за участю іноземних інструкторів.

Разом з цим, серйозні проблеми виникли у справі реформування Військової служби правопорядку в ЗСУ у Військову поліцію (ОЦ3.7). Як зазначалося раніше, заплановане до кінця 2016 р. законодавче визначення структури та функцій цієї Поліції дотепер не відбулося. Міністерством оборони доопрацьовано проект Закону України «Про Військову поліцію» та в липні 2017 р. направлено Президенту України з пропозицією визначити його як невідкладний для позачергового розгляду Верховною Радою України (досягнуто п. 1, завд. 3.7.1)

Відомо, що сили оборони мають міжвідомчий склад, до якого входять, крім ЗСУ, інші військові формування, правоохоронні та спеціальні органи. Тому створення їх інтегральних спроможностей має відбуватися шляхом реалізації відповідних відомчих програм (планів) розвитку згаданих складових на середньострокову перспективу. Однак у цій справі існують серйозні проблеми.

Так, зокрема, досі не завершено повний цикл опрацювання концептуальних та програмних документів розвитку зазначених складових сил оборони. При цьому найбільше занепокоєння викликає затягування з відпрацюванням програми розвитку Національної гвардії України, яка у взаємодії із ЗСУ бере участь у відсічі збройній агресії, ліквідації збройного конфлікту шляхом ведення воєнних (бойових) дій, а також у виконанні завдань територіальної оборони, та під час дії воєнного стану підпорядковується Міністерству оборони України і виконує завдання з оборони держави. Відсутність програм розвитку згаданих вище складових сил безпеки і оборони порушує систему планування на основі програмно-цільового методу.

Отже, при імплементації стратегічної цілі 3 у 2016–2017 рр. тривала реалізація двох оперативних цілей, у ході якої не виконано заплановане на 2016 р. одне завдання і тому досягнуто тільки 4 (із 6 передбачених) показників. До кінця 2017 р. має бути виконано/досягнуто ще 3 завдання та 5 показників цієї стратегічної цілі (див. таблицю 2 у Додатку).

Метою імплементації стратегічної цілі 4 є створення об’єднаної системи логістики та системи медичного забезпечення, здатних надавати підтримку всім складникам сил оборони.

Удосконалення логістичного забезпечення сил оборони (ОЦ4.1) здійснюватиметься шляхом виконання кількох завдань.

Перше завдання передбачає створення єдиної ефективної системи логістики і постачання сил оборони, як у мирний час, так і в особливий період, для оперативного і повного задоволення їхніх потреб у відновленні (ремонті) озброєння та військової техніки, постачанні військово-технічного майна та матеріально-технічних засобів (завд. 4.1.1). Однак до кінця 2016 р. при Кабінеті Міністрів України не було утворено робочий орган (комісію) з координації діяльності такої системи (не досягнуто п. 1, завд. 4.1.1), хоча Міноборони у жовтні 2016 р. направило до Уряду України проект відповідного рішення. Разом з цим, у 2016 р. Міноборони видало наказ «Про затвердження Основних положень логістичного забезпечення Збройних Сил України», який ґрунтується на відповідних стандартах НАТО (досягнуто п. 2, завд. 4.1.1).

Друге завдання спрямоване на реформування системи матеріально-технічного забезпечення ЗСУ в рамках єдиної системи логістики, оптимізацію кількості військових частин забезпечення сил оборони, при цьому враховуються поставлені завдання з відновлення озброєння та військової техніки, постачання й утримання запасів військово-технічного майна, матеріально-технічних засобів, ракет і боєприпасів (завд. 4.1.2). Однак до кінця 2016 р. до Положення про Генштаб ЗСУ не було внесено змін щодо розподілу повноважень стосовно логістичного забезпечення (не досягнуто п. 1, завд. 4.1.2), оскільки це Положення поки що не затверджено з причин, про які згадувалося раніше.

Трете завдання має на меті здійснення перегляду та оптимізації показників військових, оперативних, стратегічних запасів озброєння та військової техніки, військово-технічного майна і матеріально-технічних засобів, а також вжиття заходів щодо їх відновлення (завд. 4.1.7). При його виконанні у 2016 р. внесено зміни до нормативно-правових актів щодо обсягів і порядку утримання оперативних, стратегічних запасів з оптимізацією їх обсягів (досягнуто п. 1, завд. 4.1.7). Однак не визначено мобілізаційні завдання підприємствам промисловості (не досягнуто п. 2, завд. 4.1.7), причини невиконання наводилися раніше.

У Генштабі ЗСУ вже формується Головне управління логістики (J4) із завданнями щодо загального керівництва логістичним забезпеченням військ. Управління, зокрема, визначатиме потреби в озброєнні, військовій техніці, ракетах, боєприпасах та інших матеріально-технічних засобах, плануватиме їх постачання у війська (сили), організовуватиме військові перевезення, створюватиме непорушні запаси, розвиватиме систему логістики тощо.

Безпосереднє логістичне забезпечення буде здійснювати Командування сил логістики ЗСУ через підпорядковані арсенали, бази, склади, центри та інші військові частини логістичного забезпечення. Його передбачається сформувати на базі існуючого Озброєння, Тилу, підрозділів медичного постачання Військово-медичного департаменту Міноборони та Центрального військово-медичного управління ЗСУ.

Сплановано поетапний перехід 22 військових частин Збройних Сил України на нову систему харчування, закупівля якого здійснюватиметься за системою електронних закупівель PrоZоrrо. Уже затверджено Каталог продуктів, що відповідає стандартам НАТО. Також затверджено 17 стандартів Альянсу, серед яких вимоги до форми одягу, засобів індивідуального захисту, інших складових речового забезпечення військовослужбовців. Відбувається впровадження автоматизованої системи обліку потреб та запасів у сфері речового забезпечення. Попередні її випробування у в/ч А2756 (м. Одеса), А2800 (м. Одеса), А0224 (м. Миколаїв) пройшли успішно.

Найбільш кардинальні зміни відбуваються у реформуванні медичного забезпечення ЗСУ. Насамперед розпочато побудову системи медичного забезпечення для надання належної медичної підтримки всім складникам сил оборони (ОЦ4.2), яка в 2016 р. здійснювалося завдяки виконанню зазначених нижче п’яти завдань.

Перше з цих завдань спрямоване на забезпечення на національному рівні міжвідомчої координації діяльності медичних служб сил оборони, систем охорони здоров’я та освіти держави щодо ефективного та раціонального використання медичних ресурсів, забезпечення стандартизації медичної допомоги, евакуації, реабілітації та підготовки медичного персоналу (завд. 4.2.1).

У 2016 р. сформовано державне оборонне замовлення на 2017 р. з питань медичного забезпечення (досягнуто п. 3, завд. 4.2.1). Проте до кінця 2016 р. не було завершено: створення в Секретаріаті Кабінету Міністрів України структурного підрозділу з питань координації діяльності медичних служб військових формувань і системи охорони здоров’я держави (п. 1, завд. 4.2.1 досягнуто лише 24.05.2017 р.); затвердження Урядом України порядку залучення системи охорони здоров’я держави до надання медичної допомоги, лікування і медичної реабілітації поранених (п. 2, завд. 4.2.1 досягнуто лише 24.05.2017 р.); затвердження Воєнно-медичної доктрини України (досягнуто частково, тільки п. 4, завд. 4.2.1), причини вказувалися раніше.

Друге завдання передбачає створення системи управління медичним забезпеченням сил оборони відповідно до принципів і стандартів НАТО як окремого виду забезпечення військ, що не підпорядковано логістиці (завд. 4.2.2). До кінця 2016 р. було досягнуто таких результатів його виконання: залучено радника з медичних питань Міноборони США та медичного радника консультативної групи в галузі оборони до роботи української військово-медичної служби (досягнуто п. 1, завд. 4.2.2); затверджено 8  актів з медичного забезпечення сил оборони відповідно до стандартів НАТО (досягнуто п. 2, завд. 4.2.2); проаналізовано систему медичного забезпечення сил оборони за допомогою методики DOTMLPFI (досягнуто п. 3, завд. 4.2.2); оцінено з допомогою іноземних та українських експертів можливості модернізації системи медичного забезпечення ЗСУ (досягнуто п. 4, завд. 4.2.2); включено до загальної бойової підготовки підготовку з тактичної медицини (досягнуто п. 8, завд. 4.2.2); затверджено принциповий поділ системи медичного забезпечення на Етапи 1–4 та почато процес побудови медичних можливостей відповідно до норм і правил Ролей 1–4 (evaluation) (досягнуто п. 9, завд. 4.2.2).

Водночас три показника завд. 4.2.2 було досягнуто із запізненням – лише наприкінці березня 2017 р. Ідеться про: визначення та затвердження перспективної системи медичного забезпечення сил оборони, що базується на національних стандартах і враховує стандарти НАТО та інтегрована із системою цивільної охорони здоров’я (п. 5, завд. 4.2.2 досягнуто 25.03.2017 р.); завершення планування відповідної організаційно-штатної структури медичних служб сил оборони (п. 6, завд.4.2.2 досягнуто 25.03.2017 р.); затвердження та започаткування реалізації програми з реструктуризації й розвитку системи медичного забезпечення (п. 7, завд. 4.2.2 досягнуто 25.03.2017 р.).

Трете завдання, пов’язане із встановленням єдиного міжвідомчого підходу до реабілітації військовослужбовців, здатного забезпечити безперервність та ефективність відновлення фізичних, психологічних і соціальних функцій для повернення до виконання обов’язків військової служби або соціальної та трудової адаптації, а також забезпечити їхню реабілітацію після звільнення (завд. 4.2.4). При його виконанні в 2016 р.: здійснено аналіз результатів реалізації проекту Трастового фонду з медичної реабілітації, досвід, накопичений під час розвитку й реалізації проекту, зафіксований у програмі з реструктуризації та розвитку системи медичного забезпечення (досягнуто п. 1, завд. 4.2.4); визначено Військово-медичний клінічний центр професійної патології особового складу ЗСУ (м. Ірпінь) як основний військовий реабілітаційний центр (досягнуто п. 2, завд. 4.2.4).

Четверте завдання стосується формування єдиної Міжвідомчої системи підготовки та перепідготовки медичних кадрів, стандартизації та управління якістю освіти для сил оборони (завд. 4.2.5). За результатами його виконання у 2016 р.: організовано Навчальний центр з тактичної медицини та медичних операцій (досягнуто п. 1, завд. 4.2.5); здійснено випуск інструкторів з тактичної медицини за стандартом Combat medic (68W) та призначено випускників на інструкторські посади (досягнуто п. 3, завд. 4.2.5); проведено зовнішній незалежний аудит Української військово-медичної академії (УВМА) (досягнуто п. 4, завд.4.2.5); визначено УВМА головним центром з військово-медичної підготовки, науково-дослідницької та організаційно-методичної діяльності у системі медичного забезпечення сил оборони (досягнуто п. 5, завд. 4.2.5); здійснено перший набір слухачів для підготовки за стандартом Combat medic (68W) відповідно до нової нормативно-правової бази (досягнуто п. 6, завд. 4.2.5); запроваджено в УВМА курси з підвищення кваліфікації, а також сплановано їх поширення і використання поза межами УВМА з метою військово-медичної підготовки (досягнуто п. 8, завд. 4.2.5); проаналізовано та визначено потреби науково-методичної бази системи медичного забезпечення сил оборони (досягнуто п. 9, завд. 4.2.5); задоволено потребу в медичних спеціалістах для проведення операцій сил оборони (досягнуто п. 12, завд. 4.2.5).

Однак до кінця 2016 р. не було завершено: запровадження професії бойового медика Combat medic (68W), формування навчально-методичного керівництва та надання правового визнання нормативам підготовки цих фахівців (не досягнуто п. 2, завд. 4.2.5); не сплановано систему підготовки парамедиків (EMT-В) у поєднанні з реалізацією стандарту Combat medic (68W), не сформовано відповідне навчально-методичне керівництво (не досягнуто п. 7, завд. 4.2.5); не здійснено перший набір слухачів із середньою медичною освітою для навчання на парамедика (EMT-Р) шляхом удосконалення набутих навичок та формування первинного інструкторського складу (не досягнуто п. 10, завд. 4.2.5); не забезпечено нормативно-правове визнання стандарту Combat medic (68W) як EMT-В у цивільній системі охорони здоров’я (не досягнуто п. 11, завд. 4.2.5). Робота щодо досягнення у 2017 р. цих показників триває. Із запізненням також сформовано Національний центр з тактичної медицини та медичних операцій (п. 12, завд. 4.2.5 досягнуто лише 13.04.2017 р.).

П’яте завдання передбачає впровадження у діяльність медичних служб військових формувань сучасних технологій надання медичної допомоги, лікування поранених, медичного інформаційного забезпечення відповідно до стандартів медичної допомоги, клінічних протоколів та інших галузевих стандартів у сфері охорони здоров’я, актуальних наукових досягнень (завд. 4.2.6). Під час його виконання здійснено огляд визначених принципів і стандартів надання медичної допомоги та науково-доказової бази щодо їх відповідності таким у державах – членах НАТО, зокрема правилам доказової медицини та належної клінічної практики. Упроваджено обов’язкову обліково-медичну документацію згідно зі стандартами НАТО (досягнуто п. 1, завд. 4.2.6). Але до кінця 2016 р. не було складено план переведення системи медичного забезпечення сил оборони на функціонування згідно із клінічними алгоритмами та протоколами, заснованими на принципах доказової медицини (не досягнуто п. 2, завд. 4.2.6). У Міноборони станом на червень 2017 р. тривала розробка згаданих алгоритмів та протоколів.

Отже, для імплементації стратегічної цілі 4 у 2016–2017 рр. йде реалізація двох оперативних цілей, під час якої своєчасно було досягнуто  21 (із 36 передбачених) показників. До кінця 2017 р. має бути виконане одне завдання, досягнуто ще 26 показників та забезпечено досягнення однієї оперативної цілі (ОЦ4.1) цієї стратегічної цілі (див. таблицю 2 у Додатку ).

Імплементація стратегічної цілі 5 здійснюється для посилення професіоналізації сил оборони та створення необхідного військового резерву, перш за все, шляхом реформування системи мобілізації та створення військового резерву (ОЦ5.3).

Як відомо, на сьогодні ЗСУ комплектуються особовим складом за змішаною системою – військовослужбовцями за контрактом та за призовом. При цьому в 2016 р. було проведено значну роботу щодо створення оперативного резерву першої черги (завд. 5.3.1), до якого зараховуються військові, які звільнені зі строкової військової служби та військової служби за призовом під час мобілізації в особливий період. Зокрема, було підготовлено та видано згадану раніше постанову Уряду України щодо вдосконалення структури військового резерву людських ресурсів (досягнуто п. 1, завд. 5.3.1). Нині такий резерв складає майже 130 тис. осіб.

Розпочато створення сучасної системи кадрового менеджменту (ОЦ5.4). Так, для побудови ефективної системи управління кар’єрою військовослужбовців, впровадження прозорої та доброчесної системи підбору, розстановки та призначення особового складу на посади (завд. 5.4.4) до кінця 2016 р. було вдосконалено систему атестування військовослужбовців як у мирний час, так і в особливий період (досягнуто п. 2, завд. 5.4.4); сформовано дієвий резерв кандидатів для просування по службі за рейтинговим принципом. До нього включено 10 106 осіб, у т. ч. за номенклатурою на посади: Міністра оборони – 621; першого заступника Міністра оборони – 1255; начальника Генштабу ЗСУ – 1854; першого заступника начальника Генштабу ЗСУ  – 1567; командувачів видів ЗСУ – 4809 осіб (досягнуто п. 3, завд. 5.4.4).

Уперше запроваджено призов на військову службу за призовом осіб офіцерського складу (строком на 18 місяців), їхню підготовку (до трьох місяців) на курсах при відповідних вищих військових навчальних закладах та призначення на посади до не бойових військових частин. У 2017 р. буде призвано 1 000 офіцерів запасу.

Таким чином, для імплементації стратегічної цілі 5 у 2016–2017 рр. здійснювалася реалізація двох оперативних цілей, у ході якої досягнуто двох запланованих на 2016 р. показників. До кінця 2017 р. слід виконати 6 завдань та досягти ще 21 показника цієї стратегічної цілі (див. таблицю 2 у Додатку).

За підсумками аналізу стану імплементації цілей та виконання завдань оборонної реформи, визначених Президентом України П. Порошенком у Бюлетені на 2016–2017 рр., варто навести  наступні узагальнені результати.

У перший рік проведення оборонної реформи з 13 завдань, що підлягали завершенню до кінця 2016 р., виконано 8 (62 %). При цьому із 81 результативного (індикативного) показника імплементації цілей та виконання завдань оборонної реформи своєчасно (до кінця 2016 р.) було досягнуто 59 (73 %) таких показників. Інформацію щодо 5 завдань і 22 показників, які в 2016 р. не вдалося своєчасно виконати/досягти, наведено в таблицях 4 та 5 відповідно у Додатку. З урахуванням того, що з них у перший половині 2017 р. завершено, хоча і з запізненням, виконання/досягнення ще 3 завдань та 9 показників, станом на 15 липня 2017 р. виконано вже 11 (85%) завдань та досягнуто 69 (84%) показників реалізації цілей та завдань, передбачених планом на 2016 р.

 

Висновки та рекомендації щодо вдосконалення процесів

проведення оборонної реформи

  1. Оцінки стану та результатів першого року проведення оборонної реформи в Україні дозволяють стверджувати, що визначені у Бюлетені цілі та завдання, Дорожня карта їх імплементації/виконання, а також механізми упровадження цієї реформи є цілком реальними, прагматичними та дієвими. Так, достатньо продуктивною уявляється діяльність Комітету реформ Міноборони та ЗСУ, усіх його п’яти підкомітетів, кожен з яких очолює посадова особа, яка є особисто відповідальною та підзвітною Міністру оборони України за імплементацію відповідної стратегічної цілі оборонної реформи.
  2. Необхідно також констатувати, що кількісних та, особливо, якісних здобутків у першому році трансформації ЗСУ є набагато більше, ніж недоліків. Тому доцільно було б оцінити діяльність керівництва Міноборони та особового складу ЗСУ, пов’язану із здійсненням оборонної реформи в складних умовах їх участі в АТО на Сході нашої держави, як задовільну.
  3. Вагомий внесок у процеси планування, організації та реалізації цілей і завдань оборонної реформи роблять радники держав–членів НАТО та ЄС, народні депутати України, волонтери і представники організацій громадянського суспільства та різних фондів. Зокрема, це стосується питань зміцнення демократичного цивільного контрою над силами оборони, удосконалення системи управління ними, оборонного планування й управління ресурсами, нарощування спроможностей ЗСУ, покращення їх логістичного та медичного забезпечення, кадрового менеджменту тощо.
  4. Здобутком першого року оборонної реформи є і те, що переважна більшість її цілей та завдань здійснюється з урахуванням конкретних підходів, принципів, процедур, стандартів і кращих практик держав – членів НАТО, а також бойового досвіду, набутого ЗСУ під час надання відсічі російській збройній агресії на Сході держави. Відтак ЗСУ наполегливо, крок за кроком, набувають критеріїв, що необхідні для вступу нашої держави до НАТО.
  5. У проведенні оборонної реформи, попри зазначені та інші здобутки, існує низка серйозних, на наш погляд, проблемних питань, які потребують вирішення як на рівні керівництва держави в цілому, так і Міноборони зокрема.

Вважаємо за необхідне, що на засіданнях РНБОУ мають періодично (наприклад, наприкінці кожного року) розглядатися питання щодо стану оборонної реформи та визначатися шляхи розв’язання проблем, які існують. Такий підхід зумовлюється обставинами, що висвітлені нижче.

Відомо, що Бюлетень, особливо його Матриця реформ, та Держпрограма розвитку ЗСУ на період до 2020 року, що має гриф секретності «таємно», тісно взаємопов’язані за цілями, завданнями та заходами, а також за термінами їхнього досягнення/виконання. Крім того, кожний з цих документів був схвалений або затверджений Указом Президента України на підставі відповідного рішення РНБОУ. А контроль за їх виконанням покладено на Секретаря РНБОУ. Тому вносити будь-які зміни до Бюлетеня та Держпрограми можливо лише після їх обговорення на засіданні РНБОУ та видання Президентом України відповідного указу щодо внесення певних змін до цих документів.

На сьогодні питання щодо внесення змін до Бюлетеня вже є актуальним. Зокрема, за аналізом результатів першого року оборонної реформи встановлено, що до кінця 2016 року з різних причин не було завершено виконання 5 завдань та досягнення 22 показників, їх імплементація триває вже в 2017 році. При цьому нові терміни виконання не визначено. Є підстави прогнозувати, що певну кількість цілей, завдань та показників не вдасться також досягти/виконати до кінця 2017 р. і тому необхідно офіційно корегувати строки їх досягнення/виконання.

  1. Сили оборони за своєю належністю мають міжвідомчий характер. До них входять, крім ЗСУ, інші військові формування, правоохоронні та спеціальні органи. Тому створення їх інтегральних спроможностей має йти шляхом реалізації узгоджених між собою відповідних відомчих програм (планів) розвитку згаданих складових на середньострокову перспективу. Але в цій справі досі існують серйозні проблеми. Так, зокрема, не завершено повний цикл опрацювання концептуальних та програмних документів розвитку зазначених складових сил оборони. Найбільше занепокоєння викликає повільне відпрацювання програми розвитку Національної гвардії України, яка у взаємодії із ЗСУ бере участь у відсічі збройній агресії, ліквідації збройного конфлікту шляхом ведення воєнних (бойових) дій, а також у виконанні завдань територіальної оборони, та під час дії воєнного стану підпорядковується Міністерству оборони України і виконує завдання з оборони держави.

Відсутність програм розвитку згаданих вище складників сил оборони порушує систему планування на основі програмно-цільового методу і не дозволяє здійснювати: створення необхідних оперативних (бойових, спеціальних та ін.) спроможностей цих сил; формування нових військових частин; взаємоузгоджену планову закупівлю (модернізацію) озброєння і військової техніки; нарощування відповідних планів оперативної, бойової (спеціальної) підготовки; розвиток необхідної інфраструктури; накопичення запасів матеріальних засобів тощо. І це все вкрай негативно впливає на забезпечення належної протидії з боку сил оборони сучасним гібридним загрозам.

  1. Варто рекомендувати Президентові України вжити заходів щодо більш активного залучення Кабінету Міністрів України до виконання завдань та заходів оборонної реформи, які безпосередньо належать до сфери повноважень Уряду. Насамперед це стосується здійснення реформ у галузях мобілізаційної підготовки та мобілізації, ресурсного, логістичного та медичного забезпечення сил оборони, кадрового менеджменту, забезпечення соціальних гарантій військовослужбовців тощо. Так, зокрема, у Бюлетені передбачалося створити до кінця 2016 р. при Уряді України низку робочих органів (комісій) з координації проведення оборонної реформи в галузях логістики сил оборони, їхнього медичного та іншого забезпечення. Однак цю справу досі не завершено, тому не можливо виконати низку інших відповідних завдань і заходів оборонної реформи.
  2. Результати оцінки несвоєчасного виконання/досягнення значної кількості завдань і показників оборонної реформи дають підстави стверджувати, що це відбулося, зокрема, через брак належної міжвідомчої координації між органами виконавчої влади – співвиконавцями імплементації згаданих завдань і показників.

Наприклад, відповідальними за невиконання до кінця 2016 р. трьох із п’яти запланованих заходів є Міноборони, Мінекономрозвитку, за підтримки Кабінету Міністрів України та Апарату РНБОУ, а ще одного заходу – Міноборони, Мінекономрозвитку та Держрезерв України (див. таблицю 3 у Додатку).

Аналогічна ситуації склалась і з недосягненням до кінця 2016 р. 19 із 22 передбачених показників оборонної реформи, досягнення яких мали спільно забезпечити Міноборони, Мінекономрозвитку, МОЗ, Мін’юст, Мінсоцпраці та Держрезерв, за підтримки Уряду України та Апарату РНБОУ. Вважаємо, що такі проблеми має розв’язувати РНБОУ, яка згідно із Конституцією України координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони.

  1. Міноборони має більш активно й наполегливо використовувати засідання Кабінету Міністрів України та Урядового комітету з питань економічної, фінансової та правової політики, розвитку паливно-енергетичного комплексу, інфраструктури, оборонної та правоохоронної діяльності для розгляду й розв’язання міжвідомчих проблемних питань, які виникають під час проведення оборонної реформи і можуть призвести до несвоєчасного досягнення/виконання її цілей та завдань.
  2. На підставі оцінки результатів першого року оборонної реформи можна зробити висновок про те, що імплементація понад двох третин її цілей та заходів потребує міжвідомчої підготовки, узгодження і затвердження нових законодавчих та інших нормативно-правових актів, а також внесення до чинного законодавства суттєвих комплексних змін. При цьому обсяги такої діяльності у подальшому значно зростатимуть залежно від того, як запроваджуватимуться у сферу оборони України відповідні принципи, процедури та стандарти держав-членів НАТО з метою забезпечення вступу нашої держави до Альянсу.

Тому варто рекомендувати Міністру оборони України утворити у складі Комітету реформ при Міноборони та ЗСУ ще один, шостий підкомітет, очолюваний посадовою особою, яка б несла особисту відповідальність за успішне та вчасне комплексне правове забезпечення імплементації цілей та заходів оборонної реформи.

  1. Необхідно також акцентувати увагу керівництва Міноборони та Генштабу ЗСУ на необхідності вирішення проблемних питань, пов’язаних із недостатньою кількістю кваліфікованих кадрів на керівних посадах в органах військового управління стратегічного рівня, що мають як досвід участі у бойових діях на Донбасі, та і здатні здійснювати реформування Збройних Сил відповідно до стандартів та кращих практик НАТО. Це створює ризик того, що трансформація сил оборони держави може відбуватися застарілими управлінськими методами без усвідомлення мети, шляхів та процедур переходу на згадані стандарти. Для виправлення ситуації у цій справі варто більш якісно відбирати та рішуче призначати на ключові командно-штабні та цивільні посади осіб, які пройшли навчання у західних військових та цивільних навчальних закладах, а також позитивно проявили себе під час служби чи роботи в зоні проведення АТО.

 

 

[1] У цій статті використано матеріали, що містяться у підрозділі 3.1. Аналітичної доповіді Національного інституту стратегічних досліджень до щорічного Послання Президента України П.Порошенка до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2017 році», яку надано народним депутатам України. [Електронний ресурс].  – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/public/File/book_2017/Poslanya_druk_fin.pdf.

[2] Степан Полторак: «Чекати, коли відновиться мир, часу немає. І права на помилку немає» [Електронний ресурс] / «Лівий берег з Сонею Кошкіною» // LB.ua.  – Режим доступу: ttps://lb.ua/news/2016/10/09/347382_stepan_poltorak_chekati_koli.html.

[3] Докладно про це йдеться у підрозділах 3.2. «Оборонно-промисловий комплекс», 3.3. «Національні спецслужби» та 3.4. «Система правоохоронних органів» Аналітичної доповіді Національного інституту стратегічних досліджень до щорічного Послання Президента України  П.Порошенка до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2017 році», яку надано народним депутатам України. [Електронний ресурс].  – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/public/File/book_2017/Poslanya_druk_fin.pdf.

[4] Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 травня 2016 року «Про Стратегічний оборонний бюлетень України» від 6 червня 2016 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/240/2016.

. № 240/2016 [Електронний ресурс] / Офіційне інтернет-представництво Президента України П. Порошенка. – Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/2402016-20137

[5] План дій щодо впровадження оборонної реформи (Дорожня карта оборонної реформи) від 15 серпня 2016 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.mil.gov.ua/content/tenders/Plan_2208.pdf

[6] Відомо, що Комплексний пакет допомоги НАТО був схвалений у липні 2016 р. на засіданні Комісії Україна – НАТО в рамках Саміту НАТО у Варшаві. Усього для України передбачено 13 магістральних напрямів надання матеріально-технічної та практичної допомоги, у т. ч. 7 – для Збройних Сил України.

[7] Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 грудня 2016 року «Про Державну програму розвитку Збройних Сил України на період до 2020 року» від 22 березня 2017 р. № 73/2017 [Електронний ресурс] / Офіційне інтернет-представництво Президента України П. Порошенка. – Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/73/2017

[8] Закон України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони» від 12 травня 2106 р. № 1356-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1356-19

[9] Постанова Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Положення про Міністерство оборони України» від 19 жовтня 2016 р. № 730 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/730-2016-%D0%BF

[10] Наводиться у Додатку до листа заступника Секретаря РНБОУ О. Литвиненка (вих. від 24 квітня 2017 р. № 671/11-03/2-17).

[11] Див.: тут і далі в дужках наводяться скорочені позначення та номери стратегічних/оперативних цілей і завдань оборонної реформи, які використовуються у таблиці 1 «Матриця досягнення стратегічних цілей і виконання основних завдань оборонної реформи», що міститься в Додатку 1 до Стратегічного оборонного бюлетеня України.

 

[12] Висновки та рекомендації Апарату РНБОУ (вих. від 27 червня 2017 р. № 1398/21-04/2-17).

Вадим Тютюнник, Валентин Горовенко, Петро Крикун,

співробітники Національного інституту стратегічних досліджень

Комментарии