Останні тижні у багатьох ЗМІ з’явилося чимало заяв посадовців різних гілок влади, у тому числі й президента, які свідчать про підвищення уваги керівництва держави щодо стану та перспектив реформування оборонно-промислового комплексу. Як оцінити ці заяви і чи слід очікувати найближчим часом якихось кардинальних рішень і дій, спрямованих на покращення ситуації у галузі?

Після видання Президентом України указу №59/20 від 27 лютого 2020 року, яким було введено в дію рішення РНБО від 18 лютого про основні показники ДОЗ на 2020, 202, 2022 роки чимало представників експертного середовища, у тому числі й з числа журналістів, оцінили його як епохальну подію, що мала б слугувати початком реальних реформ в ОПК.

До змістовної частини рішення, окрім його окремих положень, навряд чи можуть виникати суттєві запитання. Він виглядає досить системним документом. Водночас, у рішенні важко знайти хоча б декілька нових завдань, які б раніше не ставилися, але не були виконані. Тому, треба оцінювати не слова, що написанні в указі, а те що реально зроблено. І саме тут виникає чимало запитань.

Наприклад, до цього часу відсутня інформація щодо результатів виконання рішення Верховної Ради щодо внесення до парламенту проекту закону України «Про розробку та виробництво озброєння, військової та спеціальної техніки». Проект закону, вже одного разу повернутий ВРУ на доопрацювання, «розробляється» біля 10 років.

Також не виконано рішення щодо внесення до ВРУ проекту закону «Про внесення змін до закону про державний контроль за міжнародною передачею товарів, з метою удосконалення процедур отримання повноважень на праву здійснення експорту імпорту ОВТ. При цьому терміни виконання цих доручень уряду сплили ще 27 квітня.

Єдине про що ми почули, що згідно з рішенням РНБОУ, нарешті уряд погодив проект змін до митного кодексу стосовно оподаткування складових частин озброєння і військової техніки (ОВТ), що використовується для виробництва та ремонту. У цьому контексті було б добре, якби ці зміни охоплювали і ситуації імпорту в Україну продукції, робіт і послуг у рамках виконання офсетних угод. Бо у сучасних реаліях підофсетна продукція не звільняється від митних платежів та оподаткування, що принаймні частково нівелює фінансові вигоди офсету. Якщо ці питання не враховано у проекті змін до Митного кодексу, то ще є надія на його доопрацювання у парламенті.

Незважаючи на закінчення визначених рішенням РНБОУ строків досі ані РНБОУ, ані уряд не поінформували суспільство про виконання завдань щодо актуалізації та подовження термінів дії основоположних документів з розвитку ОПК – державних цільових програм з реформування та розвитку ОПК і створення виробництва боєприпасів.

Це питання є вкрай важливим, і не лише для підприємств ОПК, а і для державних замовників і в цілому для обороноздатності держави. Усі добре пам’ятають приклади невиконання окремих укладених імпортних контрактів з постачання обладнання для виробництва боєприпасів, обставини яких сьогодні розслідуються у рамках низки кримінальних проваджень. Але також відомо чимало прикладів, коли сплативши кошти платників податків за поставлене обладнання – і це сотні мільйонів гривен, державні підприємства так і не отримали відповідних замовлень від державних замовників. При цьому увесь перелік заходів, що міститься у згаданих вище державних програмах базувався на визначених фактично одноосібно Міністерством оборони пріоритетах технічного переозброєння і підтримки у боєздатному стані наявного ОВТ.

Саме тому, невиконання завдання РНБОУ щодо уточнення з урахуванням сучасних завдань заходів з підготовки виробництва (ремонту) – внесення відповідних змін до програмних документів, не дозволяє припинити неефективне використання бюджетних коштів, а головне – спрямувати їх на реальні потреби підвищення бойових спроможностей Збройних Сил України. І мова йде, навіть не про один мільярд гривен.

Також вже пройдено терміни, коли Мінекономіки мало б подати на затвердження РНБОУ звіт про результати Огляду ОПК.

Введенням у дію рішення РНБОУ президент фактично доручив Мінекономіки опрацювати питання доцільності створення центрального органу виконавчої влади, на який, окрім формування політики і реалізації військово-промислової політики, також мало б бути (згідно з рішенням РНБОУ) покладено функцію управління об’єктами державної власності. Але останнє суперечить принципам організації економічного розвитку і співробітництва, а також ухваленій урядом ще у 2015 р. концепції підвищення ефективності управління об’єктами державної власності, згідно з якими функції формування політики (регуляторні функції) та функції управління майном не можна зосереджувати в одному ЦОВВ. При цьому ОЕСР і КМУ (у 2015 році) виходили з того, що якщо цей ЦОВВ буде управляти держмайном, то він буде піклуватися, насамперед, про інтереси державних підприємств, що входять до сфери його управління (тобто, матиме місце конфлікт інтересів). Але оборонно-промисловий комплекс вже зараз більш ніж на 50% складається із приватних підприємств. Саме тому, поєднання цих двох функцій в одному ЦОВВ суперечить не лише принципам ОЕСР організації співробітництва, а й принципу забезпечення рівних можливостей для функціонування підприємств різних форм власності.

Поки суспільство не побачить конкретний зміст чи то оголошеної Президентом України програми реформування та модернізації національного оборонно-промислового комплексу (про існування якої Мінекономіки поінформувало на своєму сайті 23 травня), чи то концепції розвитку ОПК, яку нібито розроблено і презентовано Секретарем (Апаратом) РНБОУ, ми не дізнаємося про реальний зміст запропонованих реформ. До цього часу, нажаль, усі коментарі посадовців носять поверхневий, не конкретний, а інколи і суперечливий характер, а тому навряд чи заслуговують на професійне експертне обговорення.

Ще у грудні 2019 року було анонсовано презентацію нібито розробленої стратегії реформування концерну. Сьогодні ми знову чуємо, що концерном спільно з західними партнерами представлена концепція реформування «Укроборонпрому», проте не повідомляється кому представлена, і чому досі не відбулося її громадського обговорення. Чи у нас про Укроборонпром тепер будуть згадувати на загальнонаціональному рівні лише під час президентських виборів і тільки у негативному плані?

Маючи у своєму складі таких високооплачуваних менеджерів, Укроборонпром міг би спромогтися за рік представити результати порівняльного аналізу можливих організаційно-правових форм об’єднання підприємств за «галузевим» принципом, та озвучити найбільш оптимальні для українських реалій варіанти, які б враховували як законодавчі, оборонні, економічні так і соціальні аспекти. І для цього не потрібно чекати на результати міжнародного аудиту, який коштуватиме підприємствам біля 30 млн. грн., але навряд чи відкриє «вікно в Америку».

Проте, поки що ми вкотре чуємо, що буде створено декілька «бізнес» одиниць, не маючи відповіді на такі питання: які нові якості спроможності отримають ці «бізнес» одиниці, якими повноваженнями у тому числі й у сфері розробок, державно-приватного партнерства, залучення інвестицій та зовнішньоекономічної діяльності вони будуть наділені, яким чином передбачається і які критерії відбору і проведення корпоратизації державних підприємств тощо. І чи залишиться над цими «бізнес» одиницями така надбудова як ДК «Укроборонпром». Якщо ні, тоді до чиєї сфери управління вони належатимуть.

Насправді, навіть за теперішньої «кризи» в системі державного управління, не потрібно нічого вигадувати. Згідно зі статутом ДК «Укроборонпром», затвердженим рішенням КМУ, одним із головних завдань наглядової ради концерну є затвердження Стратегії розвитку концерну та його підприємств. Уряд і Президент делегували до складу наглядової ради своїх представників, а чинний гендиректор Концерну, ще під час перебування на посаді міністра економіки, спільно з іноземними партнерами України, неодноразово наголошував, що утворення наглядових рад на держпідприємствах – один із пріоритетів підвищення ефективності корпоративного управління об’єктами державної власності.

Чи може хто-небудь з експертів пригадати будь-який коментар чинних членів наглядової ради щодо стану справ чи перспектив розвитку концерну? Можливо має місце недостатня інформаційна робота щодо діяльності наглядової ради, а можливо треба призначати до її складу фахівців, не обтяжених іншими державними чи особистими справами?

Тепер щодо спецекспортерів – державних посередників, то вони забезпечують надання посередницьких експортних послуг для виробників продукції оборонного призначення будь-якої форми власності. І в такому випадку вони мають забезпечувати однакове сприятливе просування на міжнародні ринки озброєння продукції усіх підприємств, що відповідає встановленим вимогам замовників. І якщо їх функція є загальнодержавною, то чому вони повинні зосереджуватися в складі ДК «Укроборонпром»? Тим більше, якщо галузеві «бізнес» одиниці, що будуть утворені, матимуть повноваження щодо самостійного проведення експортних операцій?

Нещодавно, посилаючись на результати консультацій із представниками країн ЄС та США, заступник міністра МЗС Божок, в інтерв’ю одному із українських видань повідомив, про нібито прийняте урядом рішення щодо можливості підприємств ОПК здійснювати експорт товарів військового призначення та подвійного використання власного виробництва самостійно, без послуг спецекспортерів. Також пан Божок наголосив про підтримку західними партнерами планів залишити в Україні лише одного спецекспортера та здійснити реформування ОПК, щоб підвищити конкурентоздатність українських товарів.

У цьому контексті слід зазначити, що експорт товарів подвійного призначення і сьогодні не потребує будь-яких повноважень від уряду. Що стосується товарів військового призначення, то, наскільки мені відомо, після майже річного погодження проекту постанови уряду «чергова низка» українських підприємств нарешті отримала таке право. Але щодо намірів наших партнерів сприяти підвищенню конкурентоздатності продукції українського ОПК, то важко поділяти оптимізм пана Божка, як і погодитись із перспективами залишити в Україні єдиного спецекспортера-посередника. Західним партнерам дійсно буде легше контролювати український військовий експорт, якщо у нас буде лише один спецекспортер. Але пан Божок розуміє усі складності збройного бізнесу, де переплітаються як військові, так і зовнішньоекономічні та зовнішньополітичні інтереси країн експортерів і імпортерів. І навіть сама присутність єдиної компанії спецекспортера на різних ринках зброї (наприклад, опонуючих країн) інколи є неприпустимою. Крім того, слід враховувати і непередбачуваність наших стратегічних партнерів щодо застосування обмежувальних заходів (поза форматом Радбезу ООН) стосовно окремих іноземних суб’єктів господарювання, якщо це потребують їх національні інтереси. Тому, приймаючи подібні рішення необхідно виходити насамперед з національних інтересів України і не заганяти себе в глухий кут заради «вітання» партнерів, щоб потім довго шукати з нього вихід.

Слід пам’ятати наслідки Будапештського меморандуму, і знищення Україною за наполяганням партнерів 1000 одиниць ПЗРК, 470 тис. од. стрілецької зброї, оперативно-тактичних ракетних комплексів, які, до речі інші країни успішно модернізували, чим суттєво посилили власні засоби стримування. У цих питаннях постійних ворогів і постійних друзів нема, є лише постійні національні інтереси. Крім того, існують приклади, коли позиція країн-членів НАТО з окремих питань виявлялася помилковою. Зокрема, відомо про шалений тиск на президента України Л.Кучму з метою примусити його припинити військово-технічне співробітництво з молодою державою Македонією, яка на той час відстоювала у боротьбі з незаконними збройними формуваннями свою територіальну цілісність. Тоді Україна цей тиск витримала (виконала повністю свої зобов’язання згідно з міжурядовою угодою про ВТС), а Македонія – захистила свою незалежність і сьогодні вже є членом НАТО і ЄС. І громадяни Македонії цей крок України добре пам’ятають.

Україна вистояла у складних і довготривалих переговорах зі своїм стратегічним партнером щодо вибору технології утилізації твердого ракетного палива. І сьогодні ми завдяки справжнім патріотам України входимо до десятки країн, що спроможні виготовляти відповідні ракетні двигуни, без чого ні про які ракетні програми не йшлося б.

Тепер спробуємо розглянути, чи повинен хтось здійснювати координацію українських експортерів зброї, у тому числі приватних підприємств, на міжнародних ринках. Відповідь однозначна, що така координація потрібна, але з боку органу державної влади, а точніше – низки органів, у межах їх компетенції та завдань. Це і МЗС зі своїми посольствами, і Міноборони (через військові аташати та міжурядові комісії з питань ВТС), Мінекономіки, Держекспортконтроль та спеціальні служби, що за своїм функціоналом мають завдання як з перевірки кінцевих користувачів товарів, дотримання міжнародних зобов’язань України так і мають сприяти просуванню українських товарів військового призначення на міжнародні ринки. І нарешті міжвідомча комісія з питань ВТС, яка існує при РНБОУ.

Проте, навряд чи може йти про штучний, директивний розподіл між підприємствами ринків збуту чи встановлення зовнішньоекономічних цін на продукцію. Не повинно також бути будь-якого втручання у господарську діяльність підприємств, окрім захисту критичних технологій, насамперед тих, експорт яких загрожує національній безпеці держави, а також тих, що створені за державні кошти.

Говорячи про рівні можливості для розвитку підприємств ОПК усіх форм власності, «приватники» наголошують на відсутності державного фінансування заходів з підготовки серійного виробництва, внаслідок чого строки втілення новітніх розробок суттєво збільшуються. Проте державні підприємства фінансуються за рахунок державних цільових програм, про які ми вже згадували. Тут немає однозначного рішення. Наприклад, держпідприємства сьогодні сплачують значну частину чистого прибутку державі. І лише завдяки прийнятому урядом у 2016 році за наполяганням РНБОУ рішенню цей відсоток для підприємств ОПК було зменшено зі 75 до 30% з метою спрямування частки коштів на вирішення питань їх технічного переоснащення та імпортозаміщення. Інше питання – це відсутність належного контролю, у тому числі за цільовим витрачанням коштів, що залишаються у розпорядженні підприємств. Нажаль такого звіту жодний уряд від ДК «Укроборонпром» не вимагав, а проблема імпортозаміщення та оновлення виробничих фондів, нажаль, це питання ще на довгі роки.

Приватні підприємства позбавлені цього «податку» і розпоряджаються самостійно чистим прибутком у повному обсязі. Проте, відсутність у чинному законодавстві обов’язку замовника враховувати витрати виробника на підготовку серійного виробництва при закупівлі ОВТ, як і сплату роялті, суттєво обмежують інноваційний розвиток приватних підприємств та вимивають обігові кошти.

Питання фінансування з державного бюджету заходів з підготовки виробництва на приватних підприємствах потребує законодавчого врегулювання, наприклад із можливістю поступового «викупу» останніми у держави придбаного за її кошти обладнання протягом певного періоду часу, якщо підприємство залучено до виконання ДОЗ. Але це потребує ретельного опрацювання фахівцями Мінекономіки та Мінфіну. Водночас, проблему частково можна було б вирішити, якби уряд привів чинну методику розрахунку ціни на продукцію військового призначення, що закуповується на неконкурентних засадах, у відповідність до європейських практик, які були неодноразово презентовані партнерами. Ще одним шляхом у подоланні зазначеної проблеми має стати більш рішучий перехід до застосування конкурентних процедур при закупівлі озброєнь, безумовно, з урахування тих запобіжників стосовно захисту вітчизняного виробника, що містяться у проекті закону «Про оборонні закупівлі».

Тепер ще одне чутливе питання — проект закону «Про оборонні закупівлі», який у травні було повернуто на повторне друге читання. Те, що оцінки законопроекту далеко неоднозначні, підтверджують протилежні коментарі навіть одного із редакторів провідного видання: від загрози національній безпеці до необхідності лише незначних правок. Різні варіанти проекті цього закону обговорювалися на чисельних засіданнях робочих груп, круглих столів, та безпосередньо Комітетом з питань національної безпеки, оборони та розвідки Верховної Ради.

На жаль, розуміння, що подібні закони не можна приймати у «турборежимі» до багатьох посадових осіб та народних депутатів «прийшло» не відразу, у тому числі, з-за відсутності відповідного попереднього досвіду роботи з державним оборонним замовленням у окремих «модераторів» закону. Лише бажання, можливо й відвертого, змінити щось на краще у питаннях державних закупівель у сфері оборони задля подолання корупції виявилось далеко недостатньо. Під час підготовки законопроекту до другого читання, вважаю, було внесено чимало корисних правок. Проте, окремі зауваження експертів, залишились поза лаштунками, чи то з-за відсутності на крайньому засіданні Комітету представників ДК «Укроборонпром», чи то з якихось інших причин.

Гадаю, що наразі у Комітету є гарна можливість і достатньо компетенцій, щоб з урахуванням думки державних замовників, представників оборонно-промислового комплексу, офісу президента, РНБО, науковців та інших експертів підготувати до повторного другого читання проект, який би був підтриманий у сесійній залі і був би працюючим, а не блокуючим у майбутньому для закупівель, спрямованих на забезпечення національної безпеки.

У проекті, на відміну від чинного Закону «Про держоборонзамолення» (якщо не вважати таким захистом безпідставне втаємничення багатьох закупівель та використання інших «сірих» схем задля уникнення конкурентних процедур) закладено певні преференції для українських виробників зброї. Конкретні кількісні показники закладених критеріїв можуть стати предметом додаткового обговорення під час підготовки до повторного другого читання. Але навряд чи можливо назвати «нормальною» ситуацію, коли рішенню про закупівлю «звичайних» транспортних засобів для ЗСУ надається гриф таємно. Або коли стратегічне для держави рішення про закупівлю півсотні іноземних гелікоптерів для МВС приймається, по суті, без експертного обговорення та відмови врахувати можливості вітчизняних виробників.

Ще до початку епідемії МВС анонсувало закупівлю значної партії французьких катерів для потреб Державної прикордонної служби. Хоча і було озвучено про певну участь українських підприємств у цьому проекті, проте жодних альтернативних варіантів, у тому числі щодо закупівлі катерів українських проектів, за участі вітчизняних виробників та експертів не обговорювалося. Можливо коронавірус примусить український уряд переосмислити підходи щодо закупівель за імпортом та підтримки вітчизняного виробника, що вже стає одним із головних пріоритетів виходу з економічної кризи більшості провідних країн світу.

До-речі, наприкінці травня міністр МВС у Чернівцях презентував саме вітчизняний гелікоптер Мі-8 в якості засобу для ургентного транспортування хворих на COVID-19. При цьому, нажаль, бракує інформації про використання у надзвичайних ситуаціях гелікоптерів, закуплених у Франції, на чому наголошувалося раніше. І це також не надає впевненості у без альтернативності раніше прийнятого МВС вибору.

На тлі активного обговорення у ЗМІ питання закупівлі для ЗСУ броньованих автомобілів «Козак», чомусь ніхто не завдався питанням, що робили під час карантину на усіх виїздах, зокрема з Києва, броньовані, з протимінним захистом автомобілі «Варта», у той час, коли на передовій, тільки у цьому році мали місце непоодинокі випадки загибелі від підриву на вибухових пристроях українських військових (нацгвардійців), що пересувалися у небезпечних зонах ООС на звичайних вантажних автомобілях?

Досить чутливим виявляється й питання погодження ДОЗ (планів оборонних закупівель) з РНБОУ та Комітетом ВРУ. Це питання було і, на моє переконання, залишається досить дискусійним. Внесені попереднім складом парламенту вимоги щодо погодження ДОЗ з Комітетом ВРУ з питань нацбезпеки і оборони окрім контрольних функцій, при «невдалому» застосуванні, можуть створювати і корупційні ризики. А також негативно впливати на строки початок закупівель та укладання (а відтак і виконання) державних контрактів. Слід враховувати, що у разі ухвалення законопроекту у теперішньому вигляді, потребуватимуть ухвалення з Комітетом ВРУ з питань нацбезпеки, оборони та розвідки відразу більше ніж 15 планів закупівель – за кількістю держзамовників. А що робити зі змінами до цих планів, кількість яких протягом року може бути також значною?

Водночас «новацією» авторів законопроекту є виключення із процесу погодження планів закупівель (на відміну від ДОЗ) Ради нацбезпеки і оборони. І незважаючи на зауваження експертів та представників Апарату, присутніх на засіданнях Комітету, у мене склалося враження, що позиція представників президентської вертикалі щодо цього питання була недостатньо наполегливою на тлі протилежної думки представника Міноборони.

Можливо минулорічні скандали щодо закупівель в Укроборонпромі обумовили бажання усіх гілок влади діяти виключно у межах повноважень? Не можна виключати, що і питання призначення гендиректора Укроборонпрому незабаром буде приведено у відповідність до Конституції. Тим більше, що контрольні функції має виконувати вищий орган управління – наглядова рада концерну, яка складається з представників, призначених президентом та урядом.

Що ж стосується контрольних функцій РНБО і парламенту в частині формування оборонних закупівель, то чинне законодавство і так передбачає таку можливість під час підготовки пропозицій (РНБОУ) та розгляду оборонного бюджету (ВРУ) у складі проекту державного бюджету на наступний рік. Такий механізм реалізації демократичного цивільного контролю дозволив би не у авральному порядку, а на програмній, системній основі розглядати питання планування оборонних закупівель як в процесі формування, так і перед остаточним прийняттям держбюджету. А процедури закупівель розпочинати не у березні чи квітні, а з початку року. При цьому йдеться про ретельне опрацювання усіх видатків, закладених у проекті держбюджету.

У президента також залишається можливість контролю планування закупівель — під час підписання проекту закону Про державний бюджет України.

Але чи буде враховано депутатами усі плюси і мінуси процесу планування в остаточному варіанті законопроекту, спрогнозувати вкрай важко. Напевно остаточну крапку в цьому питанні поставить президент.

Сергій Тетерук,

Експерт Центру досліджень армії, конверсії та роозброєння,

Член Експертної ради при ЦДАКР