Обеспечение готовности государства к обороне определено Стратегией национальной безопасности (Стратегией) ключевым приоритетом политики национальной безопасности (НБ), а мощные вооруженные силы (ВС) и другие военные формирования, обеспеченные современным вооружением и военной техникой (ВВТ), — ее залогом.
Основные стратегические задания в этом направлении, помимо непосредственно реформирования сил обороны (СО) с ориентацией на обеспечение приоритета их качественных характеристик, включают повышение способности органов государственной власти, военного управления, ОПК и др.
Приоритетное реформирование ВСУ предусматривает, в том числе, уточнение их функций и задач, пересмотр структуры и численности, усовершенствование системы управления и подготовки войск, оснащение их современным ВВТ и др.
Часть этих вопросов, безусловно, находится вне компетенции министерства обороны (МО), потому не все они нашли отражение в Стратегическом оборонном бюллетене (СОБ). С другой стороны, к оборонной тематике относятся и соответствующие задания в контексте «создания эффективного сектора безопасности и обороны (СБО)»: комплексное усовершенствование законодательства, которое определяет механизм руководства в сфере НБ и обороны, нормирует состав и структуру СБО, систему управления, координации и взаимодействия его органов; централизованное управление СБО; согласование концепций (программ) реформирования и развития органов СБО и ОПК; усовершенствование системы стратегического планирования; усовершенствование бюджетной политики; усовершенствование демократического гражданского контроля (ДГК) над органами СБО и др.
В СОБ и Плане действий по внедрению оборонной реформы сформированная матрица достижения стратегических целей и выполнения основных заданий оборонной реформы включает пять стратегических целей: 1. объединенное руководство силами оборони; 2. эффективная политика, система планування и управления ресурсами; 3. оперативные (боевые, специальные) возможности СО, необходимые для гарантованого отражения вооруженной агрессии, обороны государства; 4. объединённая система логистики и система медицинского обеспечения; 5.профессионализация СО и создание необходимого военного резерва.
Стратегические цели декомпозированы на 28 оперативних целей, которые разбиты на 139 задач. Цели и задачи снабжены 37 результативными (индикативными) показателями (РП). Для подавляющего числа задач исполнителем является МО, сроком исполнения – 2020 г.
В настоящее время о полной имплементации какой-либо из стратегических и даже оперативных целей говорить рано. И вместе с тем по прошествии более половины установленного срока можно и нужно делать определенные оценки в продвижении имплементации основных положений Стратегии – документа обязательного для исполнения.
В оценке имплементации Стратегии в оборонной сфере можно выделить три направления: преемственности с ней СОБ; качества нового документа, в том числе в плане усовершенствования стратегического планирования (предусмотренного Стратегией) и реализуемости (выполнения) поставленных задач. Появление в последнее время в профильных изданиях и социальных сетях суждений по рассматриваемому вопросу иностранных экспертов, в том числе официальных представителей и советников НАТО – без дипломатических ухищрений и эвфемизмов, наряду с периодическими международными конференциями, расширяет возможности объективного анализа и получения более взвешенных оценок. Тем более, когда реальные изменения и официальные оценки состояния реформирования СО и достигнутого прогресса существенно отличаются.
1.Преемственность. В плане обязательности исполнения Стратегии преемство ее целей, задач и приоритетов в СОБ не выглядит состоятельным. Это касается в первую очередь расстановки приоритетов стратегических целей. Когда «объединенное руководство СО», и «управление ресурсами» поставлено выше необходимых «возможностей сил обороны» (ключевого приоритета Стратегии). А неоднократно подчеркиваемый Стратегией (и Военной доктриной) «приоритет их качественных, а не количественных характеристик (к которым явно не относится численность личного состава), оснащения современным ВВТ» вообще затерялся во множестве «более важных», по мнению МО, задач: непосредственно ВВТ в СОБ посвящено только три задачи из 139 (2%), которые касаются: стандартов НАТО; обновления исправности (в том числе подводных лодок…?), модернизации, разработки и закупки «образцов»; унификации. – Без отягощения их понятиями «новое», «современное» и т.п. Та же преемственность имеет место и в отношении иерархии оперативных приоритетов: в рамках третьей стратегической цели, где присутствуют ВВТ, им выделена только третья позиция.
С той же непринужденностью уже через год после принятия СОБ МО выдвигает новые приоритеты оборонной реформы: кадровая политика, сбалансированный подход к использованию ресурсов, вступление в НАТО, обеспечение СО необходимым ВВТ, оборонная инфраструктура. Уровень их обоснованности и ответственности исполнителей по всей видимости тот же, что и в других вариантах приоритетов, например, в Послании президента 2015 г. Но и здесь главный фактор оборонных возможностей поставлен на предпоследнее место — с абстрактным определением «необходимый». И в материалах МО, подготовленных для Послания Президента 2018 г. ВВТ в рамках Стратегической цели №3 отведено только два из более чем сорока пунктов, не касающихся ключевого приоритета.
Вполне объяснимым отзывом на подобные «вольности» стало рекомендация главы представительства НАТО в Украине: пересмотреть положения СОБ, сосредоточившись на очередности приоритетов и их реалистичности.
В контексте преемственности должно отметить и игнорирование других важных положений Стратегии, касающихся, например современных ракетных комплексов, обеспечивающих сдерживание агрессора и признающееся в современных условиях более действенным, чем агрессия; или использования программно-целевого планирования, принятого мировой практикой в качестве одного из основных механизмов повышения эффективности процесса строительства ВС, но предполагающего наличие данных о фактически достигнутых или недостигнутых результатах, которые дают основание для управления: переопределения возникших проблемных ситуации, целей и альтернатив.
Не в пользу преемственности являются и отклонения некоторых трактовок и акцентов исходного документа. Начиная с замены вполне конкретного «централизованного управления» на не совсем внятное «объединенное руководство» (см. выше). Или другого приоритетного задания Стратегии — «комплексного усовершенствования законодательства» (см. выше), несовершенство которого принадлежит к одному из главных факторов сдерживания оборонной реформы и наиболее остро проявляется в низкой эффективности механизмов принятия и исполнения государственных решений в следствии несогласованности действий между разными звеньями и органами государственной власти. Что уже давно фигурирует в документах стратегического планирования как угроза НБ. Причем, в Послании президента 2015 г. необходимость системного обновления законодательства сопровождалась внедрением жестких механизмов контроля и привлечения к ответственности за невыполнение требований законов. указов президента и других нормативно-правовых актов.
Текущий процесс обновления законодательства оборонной сферы, характеризующегося чрезмерным количеством законов, программ актов, и в то же время недостаточной определенностью, касающейся прежде всего механизмов их реализации, осмысленности и согласованности законодательных решений, в отсутствии системного подхода и единого «ответственного исполнителя», несет еще большую его несбалансированность. В СОБ это задание представлено аддитивными — бессвязными выдержками из существующей нормативно-правовой базы и такого же качества направлений изменений в законах и других нормативно-правовых актах — не отягощенных смысловым содержанием понятия «комплексное». Причем на фоне разночтения даже состава СО в разных документах (Военной доктрине, Концепции развития СБО, СОБ). Что несомненно является сдерживающим фактором многих других поставленных задач. Поэтому и остается активным «внесение в существующее законодательство существенных комплексных изменений.
Особое внимание в вольной ориентировке на преемственность с вышестоящим документом заслуживает задание Стратегии по совершенствованию бюджетной политики путем увеличения расходов на развитие (ВВТ) и подготовку — в соответствие с практикой НАТО (в матрице СОБ со сроком выполнения — 2017 г.). Но эксперты НАТО уже в 2018 г. говорили о нерациональном использовании бюджета. И само МО отчитывалось о процентах бюджета, выделяемого на ВВТ: в 2017 -19,2%, в 2018 -21%,. В то время как в практиках НАТО — не менее 30%. При этом на содержание личного состава — соответственно 62,7% и 58% (при общем увеличении бюджета в 2018 на 16,8 млрд. грн.). А в практике НАТО –не более 50%. При всем том МО предлагает увеличение численности армии до 280 тысяч человек – с очевидной еще более разбалансировкой бюджета. Вопреки Стратегии, мировой практике и логике войн ХХІ столетия. В ущерб базовому фактору обороноспособности. Последнее, вообще говоря, может иметь место только в плохо управляемой системе. Или предоставленной самой себе.
2.Общее качество планирования и перевода задач Стратегии по усовершенствованию системы стратегического планирования и использования программно-целевого планирования в практическую плоскость.
Особого внимания в контексте качества планирования занимает механизм имплементации оборонной реформы, представляемый как «впервые предусмотренный специальный механизм имплементации и контроля оборонной реформы» (надо понимать – управления), который «основывается на оценке состояния достижения конкретных показателей этой реформы , и направлен на преодоление одного из главных недостатков трансформации оборонного сектора – неэффективности имплементации и контроля планов и программ соответствующих реформ.
В таком представлении важными представляются четыре момента. Первый – подчеркивание (словом «впервые») того факта, что до этого времени процесс оборонной реформы был бесконтрольным и, следовательно, не управляемым. Но вообще говоря уже игнорирование решения СНБО по части разработки оговоренных показателей, не безосновательно «пристегнутого» к Стратегии, достаточно ярко представляет тот самый «главный недостаток трансформации оборонного сектора» и недвусмысленно относит нынешний этап оборонной реформы к прежним временам. Второй – выделение в иерархии недостатков «неэффективности имплементации и контроля планов и программ соответствующих реформ». Хотя к не менее «главным» недостаткам, как минимум стоящих выше по иерархии, следует причислить низкое качество тех самых планов и программ и самого управления (выделенное Стратегией). А нынешний СОБ – тому подтверждение. Третий – никак не оправданное определение используемых РП этой реформы «конкретными» (см. ниже). И четвертый – «специальный механизм» есть ничто иное как известный механизм обратной связи (ОС), определяющей суть процесса управления и сознательной деятельности вообще. Где «оценка состояния подразумевает сравнение заданных и действительных (реальных) значений показателей, разница между которыми служит основой для принятия соответствующих управленческих решений, направленных на устранение это разницы. Но для такого сравнения необходимы именно «конкретные» показатели, с содержательной и четкой – измеряемой основой. Ибо невозможно измерять отклонение от неопределенных норм. Тем более такая конкретность касается конечной — генеральной цели (ГЦ).
И для того в административно-управленческих стандартах НАТО, опирающихся на общие принципы управления, стремление к которым многократно декларируется в СОБ, фигурируют четко обозначенные критерии оценки целей и результатов, обеспечивающие прозрачность, понятные и удобные для реализации и контроля условия, а также защиту от вольных –субъективных решений и действий.
Но похоже, что у МО собственное представление о конкретности, контроле и убедительности доводов для принимаемых решений. И потому в подавляющем большинстве РП, используемые в Матрице СОБ, не имеют под собой реального содержания. На что собственно сетует и сам глава оборонного ведомства. А эксперты – поглубже: на «недостаточное количество квалифицированных кадров на руководящих должностях в органах ВУ стратегического уровня».
Из 379 результативных (индикативных) показателей СОБ (внушительное подмножество которых составляют явно малозначительные и весьма отдаленно коррелирующие с ГЦ, создающие только шумовой фон) подавляющее большинство не отвечает оговоренным требованиям. К типовым из них можно отнести: «Отработаны соответствующие нормативные акты», «Внесены изменения», «Уменьшено количество военнослужащих», «Пересмотрены полномочия и функции», «Рекомендованы аналогичны реорганизации» и даже «Обеспечена абсолютная нетерпимость к коррупции».
Показательным примером качества (адекватности) разработанных РП служит уже первый пункт первой Стратегической цели, где «ДГК над СО осуществляется за счет повышения эффективности деятельности МО» (?). Ответственным за выполнение (т.е. за ДГК) выступает само МО и другие составляющие СО. А РП здесь назначена «эффективная организация МО и генерального штаба…». Несуразность такой постановки задачи (очевидно — в следствии непонимания сути оговариваемого контроля) предопределяет и соответствующую трактовку ее решения: в сегодняшних реалиях — при отсутствии даже полноценного административного гражданского контроля, являющимся необходимым условием ДК, и самого субъекта последнего, Министр обороны к основным достижениям (уже в 2017 г.) относит внедрение его принципов. Впрочем, он также говорит о почти 100% достижении намеченных мероприятий — при официальном (лояльном) признании несвоевременности выполнения значительного количества задач и РП.
Важно и другое: рассматриваемое множество не содержит РП, «сопровождающих» конечную (генеральную) цель оборонной реформы и ключевой приоритет, обозначенный Стратегией – готовность государства к обороне. Не говоря уже об обоснованности ее содержания и конкретных параметров. Обделенными остались и главные факторы влияния, такие как СГУ с обозначенным механизмом руководства, контроля и привлечения к ответственности; централизованное управление; необходимая (обоснованная) техническая оснащенность СО, согласованное развитие ОПК и т.п. Не содержат РП и конкретные стандарты НАТО. Т. о. «впервые представленный специальный механизм», лишенный уже только действенной ОС, опирающейся на конкретные РП, есть очередная фикция МО, плохо соотносящаяся с действительностью и официальным представлением, как «реальный, прагматичный и действенный».
Конечно, некоторые эти вопросы выходят за рамки компетенции МО (как и часть заданий СОБ), но, по-видимому, других реальных субъектов имплементации этих и других положений Стратегии и соответствующих программ не предусмотрено. Хотя только неопределенность конечной цели обуславливает и вольность ее трактовки, и такое же качество путей движения к ней. — С большой вероятностью отсутствия должных результатов и не эффективной растраты бюджетных средств.
На традиционную ошибку созданной ситуации, приводившей к провалу всех предыдущих реформ, уже давно указывают как национальные (среди которых встречается и высшее руководство ВСУ), так и зарубежные эксперты. Она состоит в том, «что ответственность за реформу берет на себя не вся власть, правительство и Президент, а само МО». И в этом плане Украина является чуть ли не единым государством в Европе. – При том, что реформа должна касаться и ОПК, и совместного развития силовых структур, имеющих по своей принадлежности межведомственный характер и т.д. При общем признании несоответствия общего уровня управления, обусловливающего, в том числе и по мнению Генерального секретаря НАТО, недостаточную глубину и системность реформ (которая и ассоциируется МО не всегда адекватно [16]), и замену их косметическими изменениями — для «галочки». Любопытна при этом официальная оценка ситуации, где фактором «риска того, что трансформация СО может осуществляться застарелыми управленческими методами, без понимания цели, путей и процедур…», является «недостаточное количество квалифицированных кадров на руководящих должностях в органах военного управления стратегического уровня». Хотя здесь более уместно теоретическое положение о том, что сама себя система реформировать не может. Тем более, когда она является часть более широкой системы, объекты которой тесно с ней связаны, но не входят в зону ее ответственности.
С уровня МО, например, срок «оптимизации организационных структур и состава СО с законодательным обозначением их общей структуры и уточнением основных функций ВС и других составляющих СО» (оперативная цель 3.2) в Матрице СОБ установлен на конец 2020 г. Причем и состав, и функции одновременно – в конце срока реформы. Хотя для обоснования основных функций и задач составляющих СО наверное необходимо, как минимум, знать состав этих сил. А уж потом обоснование структуры СО, их технического оснащения, граничной численности и т.д. Но «обновление исправности, модернизация и закупка нових образцов ВВТ» (оперативная цель 3.3) также намечены на конец 2020 г. Потому и существуют в этом деле «серьезные проблемы».
Плохо согласованных и не оправдано затягнутих сроков решения поставленнях задач – на «последний день» превалирующее большинство. Это делает процесс достижения той же ГЦ бесконтрольным и, следовательно, не управляемым. Или разработки и внедрения нормативных документов по оцениванию готовности войск (сил) к выполнению задач по предназначению при том же сроке законодательного определения структуры и уточнения функций составляющих СО. Или граничной численности –превалирующего фактора в реализации рациональной структуры оборонного бюджета. Или внедрение стандартов НАТО и т.д., и т.д.
То есть задание Стратегии в части усовершенствования стратегического планирования осталось не решенным. И небезосновательно ведущие европейские эксперты заявляют, что у них нет четкого понимания логики этих реформ и куда ведут они Украину.
Анатолий Герасимов,
кандидат технических наук,
старший научный сотрудник