ПІДСУМКИ ПЕРШОГО РОКУ ОБОРОННОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

У статті фахівців Національного інституту стратегічних дослідженьвикористано матеріали, що містяться у підрозділі 3.1. Аналітичної доповіді Національного інституту стратегічних досліджень до щорічного Послання Президента України П.Порошенка до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2017 році», яку надано народним депутатам України.

 

Реформа Збройних Сил України у 2016–2017 рр.: основні здобутки й недоліки та заходи щодо їх подолання

Відправним пунктом офіційного початку нинішньої оборонної реформи, у т. ч. реформи Збройних Сил України, стало введення Президентом України П.Порошенком в дію у червні 2016 р. Стратегічного оборонного бюлетеня України[1] (далі – Бюлетень). Цей важливий документ став Дорожньою картою трансформації системи оборони країни, що адаптована до складної воєнно-політичної та оперативно-стратегічної обстановки, яка склалася внаслідок гібридної збройної агресії РФ проти України.

Метою оборонної реформи є набуття і підтримання Збройними Силами України (ЗСУ) та іншими складовими її сил оборони необхідного рівня бойової готовності та здатності до виконання завдань оборони держави (оборонних спроможностей); ефективного реагування на воєнні загрози й воєнно-політичні виклики, що виникають; підвищення рівня оперативної сумісності ЗСУ та інших військових формувань з підрозділами збройних сил держав – членів НАТО та ЄС щодо виконання спільних завдань у міжнародних операціях із підтримання миру та безпеки.

Досягнення цієї мети відбувається шляхом імплементації визначених у Бюлетені й розташованих за пріоритетністю п’яти наступних стратегічних цілей (СЦ):

1) формування об’єднаного керівництва силами оборони, що здійснюватиметься відповідно до принципів і стандартів, прийнятих державами – членами НАТО (далі – СЦ1);

2) забезпечення ефективної політики, системи планування та управління ресурсами в секторі оборони з використанням сучасних євроатлантичних підходів (далі – СЦ2);

3) нарощування оперативних (бойових, спеціальних) спроможностей сил оборони, необхідних для гарантованої відсічі збройній агресії, оборони держави, а також участі України у підтриманні миру та міжнародної безпеки (далі – СЦ3);

4) створення об’єднаної системи логістики та системи медичного забезпечення, здатних надавати підтримку всім складникам сил оборони (далі – СЦ4);

5) підвищення професіоналізації сил оборони та створення для них необхідного військового резерву (далі – СЦ5).

У попередні роки одним із головних недоліків трансформації оборонного сектору України була неефективна імплементація та контроль планів і програм відповідних реформ. Тому в чинному Бюлетені вперше передбачений спеціальний механізм імплементації та контролю оборонної реформи. Він ґрунтується на оцінці стану досягнення конкретних показників цієї реформи, у зв’язку з чим очікувані результати її здійснення до 2020 р. структуровані в ієрархію, у складі якої містяться: 5 стратегічних цілей, 28 оперативних цілей (далі – ОЦ 1…28) та 139 завдань (далі – завд. 1…139). Для них визначено 379 результативних (індикативних) показників (далі – показники, п. 1…379), а також терміни досягнення/виконання вказаних цілей, завдань і показників. Уся ця ієрархія в Бюлетені зосереджена у т. зв. Матриці досягнення стратегічних цілей і виконання основних завдань оборонної реформи (далі – Матриця реформ). Зведені загальні відомості щодо кількості вказаних стратегічних та оперативних цілей, завдань і показників, а також термінів їх досягнення/виконання (за роками до 2020 р.) наведено в таблиці 1 (див. Додаток).

Також уперше в Міністерстві оборони України створено та діє спеціально призначений орган з координації і контролю імплементації положень Оборонного бюлетеня – Комітет реформ під головуванням Міністра оборони України (далі – Комітет реформ). У його складі – представники Міноборони, інших центральних органів виконавчої влади, ЗСУ та інших складових сил оборони, радники від держав – членів НАТО, народні депутати України, волонтери та представники організацій громадянського суспільства.

Комітет реформ складається з п’яти профільних підкомітетів, кожен з яких очолює посадова особа, особисто відповідальна та підзвітна за імплементацію відповідної стратегічної цілі оборонної реформи. У серпні 2016 р. Комітетом реформ був схвалений та затверджений Міністром оборони України С. Полтораком План дій щодо впровадження оборонної реформи[2], деталізований до конкретних заходів та відповідальних за їхнє виконання структур Міноборони та Генштабу ЗСУ.

Варто звернути увагу на те, що зміст і строки реалізації значної кількості заходів оборонної реформи, пов’язаних із реформуванням ЗСУ, визначено в Державній програмі розвитку Збройних Сил України на період до 2020 року. Крім цього, у ній враховані всі 7 магістральних напрямів надання матеріально-технічної та консультативно-дорадчої допомоги, передбачених Комплексним пакетом допомоги НАТО для ЗСУ[3]. Президент України П. Порошенко затвердив цю Програму в березні 2017 р.[4]. Оскільки вона має гриф секретності «таємно», стан виконання вказаних заходів у подальшому не аналізуватиметься.

Необхідно також усвідомлювати, що Бюлетень, особливо Матриця реформ, План дій щодо впровадження оборонної реформи та згадана Держпрограма розвитку ЗСУ є тісно взаємопов’язаними між собою документами за цілями, завданнями, заходами та показниками, а також термінами їх досягнення/виконання.

Результати проведеного аналізу стану досягнення/виконання цілей і завдань оборонної реформи в 2016–2017 р., передбачених Матрицею реформ, наведено в таблиці 2 (див. Додаток).

Підсумки виконання завдань із законодавчого забезпечення реформи ЗСУ. Головним здобутком першого року оборонної реформи у справі її законодавчого забезпечення є затвердження та введення в дію Президентом України П. Порошенком засадничих документів у сфері оборонного планування – згаданого Бюлетеня та Держпрограми розвитку ЗСУ на період до 2020 року. Крім того, для забезпечення імплементації стратегічних цілей реформи, визначених у Бюлетені, було вжито низку заходів.

У червні 2016 р. набув чинності закон України, який визначає особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони[5]. Він, зокрема, урегульовує порядок таких закупівель в особливий період, у період проведення антитерористичної операції або в період введення надзвичайного стану.

Загалом протягом 2016 р. прийнято 55 підготовлених Міноборони нормативно-правових актів, перелік яких наведено в таблиці 3 (див. Додаток), у т. ч.: законів України – 3; постанов Верховної Ради України – 1; указів Президента України – 4; постанов Кабінету Міністрів України – 34; розпоряджень Кабінету Міністрів України – 13.

Завдяки цьому розпочато вдосконалення керівництва силами оборони і нарощування їхніх спроможностей; сформовано Об’єднаний оперативний штаб як орган управління міжвидовими та міжвідомчими угрупованнями військ (сил); створено Сили Спеціальних операцій ЗСУ та забезпечено їхню діяльність. Крім того, внесено понад 70 змін до Положення про Міноборони України[6]. Наприклад, доповнені основні завдання міністерства в мирний час та в особливий період; унормовані питання визначення правових засад його організації та діяльності у сфері державної служби, насамперед стосовно відповідних повноважень Міністра оборони та державного секретаря Міноборони; уточнено більше ніж 50 функцій Міноборони.

Вирішено також низку проблемних питань організації та ведення територіальної оборони. Урегульовано питання підготовки військових фахівців для потреб Військо-Морських Сил ЗСУ. Створюються об’єднані системи логістики та медичного забезпечення сил оборони. Реалізуються заходи із задоволення невідкладних потреб ЗСУ у виробництві, ремонті й відновленні озброєння та військової техніки.

Забезпечується підвищення професіоналізації ЗСУ, створення необхідного військового резерву та вдосконалення його структури. Запроваджується ефективна система управління кар’єрою військовослужбовців. Упроваджується прозора та доброчесна система підбору, розстановки та призначення особового складу ЗСУ на посади. Частина зі згаданих актів має соціальну спрямованість і забезпечує покращення харчування військовослужбовців, їхнього грошового, медичного, житлового забезпечення.

У квітні 2017 р. Секретар Ради національної безпеки і оборони України О. Турчинов направив до Адміністрації Президента України та Міністерства оборони України проект нової редакції Закону України «Про національну безпеку»[7]. Він підготовлений Апаратом РНБОУ спільно із фахівцями НАТО, ЄС, науковцями НІСД та експертами неурядових структур і містить, крім іншого, положення та норми щодо:

формування об’єднаного керівництва силами оборони та створення системи управління цими силами з використанням сучасних євроатлантичних підходів (для досягнення СЦ1)[8];

перерозподілу повноважень, обов’язків та відповідальності Міністра оборони України (при призначенні на цю посаду цивільної особи), Головнокомандувача ЗСУ і начальника Генштабу ЗСУ (при введенні таких двох окремих посад) та Командувача об’єднаних сил (при введенні такої посади), а також відповідного корегування повноважень і завдань Міноборони, Генштабу ЗСУ та Об’єднаного оперативного штабу ЗСУ, що здійснюватиметься відповідно до принципів і стандартів, прийнятих у державах – членах НАТО (для досягнення п. 1, завд. 1.3.1 та виконання завд. 1.3.2);

змін у розподілі повноважень, обов’язків і відповідальності командувачів видів, командувачів окремих родів військ і командувачів окремих родів сил ЗСУ (для виконання завд. 1.3.2);

удосконалення демократичного цивільного контролю над силами оборони, підвищення ефективності діяльності Міноборони у цій галузі (для досягнення ОЦ1.1);

підвищення ефективності політики, системи планування та управління ресурсами в секторі оборони з використанням сучасних євроатлантичних підходів (для досягнення СЦ2).

Завершується доопрацювання іншого, вкрай важливого законопроекту, якій визначатиме особливості державної політики з відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованою Росією територією Донецькою та Луганської областей. Він підготовлений Апаратом РНБОУ, зокрема із залученням фахівців НІСД, експертів неурядових структур та західних держав-партнері України і містить, крім іншого, норми щодо визначення: РФ державою, яка здійснила збройну агресію проти нашої країни та окупувала частину її території; правового режиму згаданої тимчасово окупованої української території; мети та засад державної політики з відновлення територіальної цілісності України; завершення АТО та перетворення її у військову операцію на Сході нашої держави: системи керівництва заходами із забезпечення національної безпеки і оборони у Донецькій та Луганській областях, а також управління діяльністю відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування, застосуванням сил та засобів ЗСУ, інших військових формувань, правоохоронних органів та спеціальних служб у названій операції в межах території вказаних областей.

У Міноборони триває розробка та переопрацювання понад 600 нормативно-правових, керівних та методичних документів (наказів, статутів, стандартів, програм, курсів та настанов).

Зокрема, відпрацьовано та подано на затвердження Президентові України Концепцію реформування та подальшого розвитку системи управління державою в умовах надзвичайного стану і в особливий період. Завершується міжвідомче погодження проекту Доктрини застосування сил оборони. У підготовці цих документів брали участь і фахівці НІСД.

Проходять погодження проекти таких документів: Концепція розвитку Високомобільних десантних військ ЗСУ, Настанова з радіоелектронної боротьби у ЗСУ; методичних посібників: «Вогневий бій», «Безпека бою», «Відновлення боєздатності військових частин Збройних Сил України»; навчальних посібників: «Водіння бойових машин», «Вогнева підготовка», «Тактика (взвод, відділення, танк)», «Інженерна підготовка» та ін.

Незважаючи на всі здобутки, у справі законодавчого забезпечення оборонної реформи існують певні проблеми та недоліки.

Так, наприклад, за оцінками Апарату РНБОУ, робота Міноборони над доопрацюванням згаданого раніше проекту Закону України «Про національну безпеку України» здійснюється без належної ініціативи. Зокрема, не завершено узагальнення та врахування у ньому відповідних рекомендацій експертів Офісу зв’язку НАТО в Україні, Консультативної місії ЄС з реформування сектору цивільної безпеки в Україні, Групи з розбудови оборонних інститутів (США)[9]. Серед іншого, це не дозволяє усунути існуючу на сьогодні невизначеність із розподілом функцій та повноважень між органами військового управління Збройних Сил, а також у межах сил оборони держави. Такі обставини вже призводять до невиконання певних завдань оборонної реформи, про які йтиметься далі.

Дотепер також триває виконання кількох завдань законодавчого забезпечення, які за «Матрицею реформ» повинні були завершитися до кінця 2016 р.

Це насамперед стосується підготовки й ухвалення проекту Закону України «Про Військову поліцію» (завд. 3.7.1). Варто нагадати, що ще наприкінці жовтня 2014 р. представники депутатських фракцій у Верховній Раді України підписали Коаліційну угоду, якою в системі заходів щодо реформування органів правопорядку передбачено створення Військової поліції на базі Військової служби правопорядку ЗСУ. Перший варіант цього законопроекту був підготовлений і зареєстрований у Парламенті України ще наприкінці січня 2015 р. Однак тоді народні депутати не спромоглися ухвалити рішення щодо його включення до порядку денного для розгляду. І хоча завдання щодо створення Військової поліції містилось у програмах діяльності попереднього та нинішнього Урядів України, воно залишається невиконаним. З січня 2017 р. черговий варіант цього законопроекту проходить міжвідомче погодження.

На початку лютого 2017 р. Кабінет Міністрів України затвердив підготовлений Міноборони із залученням іноземних військових радників проект Указу Президента України «Про Положення про Генеральний штаб Збройних Сил України». У цьому Положенні: уточнено завдання Генштабу, пов’язані із плануванням розвитку сил оборони та з їх застосуванням для відбиття збройної агресії; унормовано завдання Генштабу щодо планування оборони держави в мирний час та особливий період; враховано відповідні штабні процедури та стандарти збройних сил держав – членів НАТО, а також власний досвід функціонування органів військового управління та виконання військами (силами) завдань із кризового реагування тощо. Можна очікувати, що згадане Положення буде найближчим часом введено в дію Президентом України (п. 1, завд. 1.2.3).

Міноборони з метою створення до кінця 2016 р. додаткових гарантій ресурсного забезпечення потреб оборони за рахунок державного матеріального резерву (завд. 2.4.6) у вересні 2016 р. підготувало проекти нормативних актів щодо перегляду цілей призначення та використання запасів держматрезерву для згаданих потреб. Ці документи обговорювалися на нарадах за участю представників Держрезерву та Мінекономрозвитку України. За підсумками обговорення Міноборони надало пропозиції: до Мінекономрозвитку – щодо утримання непорушних запасів ЗСУ у Держрезерві; до Держрезерву – стосовно потреб ЗСУ на особливий період у непорушних запасах, які необхідно утримувати в держматрезерві, за відповідними напрямами, номенклатурою й обсягами. Але вказані проблеми залишаються не вирішеними.

Аналогічна ситуація склалась із визначенням до кінця 2016 р. мобілізаційних завдань підприємствам української промисловості (п. 2, завд. 4.1.7). У березні 2016 р. Міноборони надало до Мінекономрозвитку уточнені розрахункові потреби ЗСУ на особливий період. Пізніше, у вересні 2016 р., Міноборони двічі порушувало питання перед Мінекономрозвитку щодо прискорення подання проекту відповідного нормативно-правового акта на розгляд Уряду України. Однак ця проблема поки що також не розв’язана.

Найбільша кількість складних питань виникло із законодавчим забезпеченням виконання до кінця 2016 р. завдань, пов’язаних із побудовою системи медичного забезпечення для надання належної медичної підтримки силам оборони (ОЦ4.2). Так, Міноборони підготувало проект розпорядження Уряду України щодо деяких питань медичного забезпечення військовослужбовців, які беруть участь в антитерористичній операції (п. 2, завд. 4.2.1), та в грудні 2016 р. внесло його на розгляд Уряду. Але прийняття цього розпорядження відбулося лише наприкінці травня 2017 р.

Міноборони також доопрацювало проект Воєнно-медичної доктрини України (п. 4, завд. 4.2.1) і ще в грудні 2015 р. направило його до Уряду України. Нині цей документ знаходиться на розгляді в Адміністрації Президента України.

До того ж, Міноборони не змогло до кінця 2016 р.: спланувати систему підготовки парамедиків (EMT-В) у поєднанні з реалізацією стандарту Combat medic (68W) і сформувати відповідне навчально-методичне керівництво (п. 7, завд. 4.2.5); здійснити перший набір слухачів із середньою медичною освітою для навчання на парамедика (EMT-Р) (п. 10, завд. 4.2.5); забезпечити нормативно-правове визнання стандарту Combat medic (68W) як EMT-В у цивільній системі охорони здоров’я та ввести цю спеціальність у відповідний державний перелік (п. 11, завд. 4.2.5). Це зумовлювалося тим, що Уряд України лише в травні 2017 р. ухвалив рішення про утворення Координаційного центру з питань організації діяльності медичних служб сил оборони та органів і закладів охорони здоров’я (на виконання завд. 4.2.1, що мало завершитися до кінця 2016 р.). Крім того, виникла потреба у розробці проекту Закону України «Про парамедицину» та внесення відповідних змін до Закону України «Про екстрену медичну допомогу».

[1] Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 травня 2016 року «Про Стратегічний оборонний бюлетень України» від 6 червня 2016 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/240/2016.

. № 240/2016 [Електронний ресурс] / Офіційне інтернет-представництво Президента України П. Порошенка. – Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/2402016-20137

[2] План дій щодо впровадження оборонної реформи (Дорожня карта оборонної реформи) від 15 серпня 2016 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.mil.gov.ua/content/tenders/Plan_2208.pdf

[3] Відомо, що Комплексний пакет допомоги НАТО був схвалений у липні 2016 р. на засіданні Комісії Україна – НАТО в рамках Саміту НАТО у Варшаві. Усього для України передбачено 13 магістральних напрямів надання матеріально-технічної та практичної допомоги, у т. ч. 7 – для Збройних Сил України.

[4] Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 грудня 2016 року «Про Державну програму розвитку Збройних Сил України на період до 2020 року» від 22 березня 2017 р. № 73/2017 [Електронний ресурс] / Офіційне інтернет-представництво Президента України П. Порошенка. – Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/73/2017

[5] Закон України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони» від 12 травня 2106 р. № 1356-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1356-19

[6] Постанова Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Положення про Міністерство оборони України» від 19 жовтня 2016 р. № 730 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/730-2016-%D0%BF

[7] Наводиться у Додатку до листа заступника Секретаря РНБОУ О. Литвиненка (вих. від 24 квітня 2017 р. № 671/11-03/2-17).

[8] Див.: тут і далі в дужках наводяться скорочені позначення та номери стратегічних/оперативних цілей і завдань оборонної реформи, які використовуються у таблиці 1 «Матриця досягнення стратегічних цілей і виконання основних завдань оборонної реформи», що міститься в Додатку 1 до Стратегічного оборонного бюлетеня України.

 

[9] Висновки та рекомендації Апарату РНБОУ (вих. від 27 червня 2017 р. № 1398/21-04/2-17).

Автори статті:

В.Тютюнник, В.Горовенко та П.Крикун,

співробітники Національного інституту стратегічних досліджень

 

З повною версією статті можна ознайомитися у бюлетені «Виклики і Ризики», №17, 2017, що вийде у світ 14 вересня 2017 р.

-->