ЗАКОН ПРО РЕІНТЕГРАЦІЮ: ПЕРША СПРОБА ВИРІШЕННЯ ПРАВОВИХ ПРОБЛЕМ ОБОРОНИ ДЕРЖАВИ НА ДОНБАСІ

У вівторок, 16 січня 2017 року, розпочнеться чергова сесія Верховної Ради України. На ній може бути прийнято так званий закон про реінтеграцію Донбасу, який вже включено першим для розгляду у проекті Розкладу засідань Верховної Ради України на 16 – 19 січня ц.р. Стосовно його змісту та необхідності ухвалення в Україні існують різні думки. Проте, він може стати серйозним викликом для Москви — Росію у законі буде визначено країною-агресором. І тому, мабуть невипадково напередодні 11 січня ц. р. «миротворець» Путін розповів про начебто незацікавленість у заморожуванні конфлікту на Донбасі, необхідність реалізації Мінських угод, бажання налагодити братерські стосунки з Україною, а також готовність повернути захоплені у Криму українські кораблі, літаки, бронетехніку та інше озброєння тощо.

У цьому контексті нашим читачам пропонується стаття щодо оцінок згаданого вище законопроекту, підготовлена радниками Експертної Ради Центру армії, конверсії та роззброєння, співробітниками Національного інституту стратегічних досліджень, Вадима Тютюнника та Валентина Горовенка.

 

 

Мета права — забезпечення миру; засіб до його досягнення — боротьба.

В. Ірвінг

Влітку минулого року Апарат Ради національної безпеки і оборони України підготовував проект Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях». Тоді ж відбулася низка його обговорень, у тому числі із залученням фахівців державних органів та неурядових експертів, у яких брали участь і співробітники Національного інституту стратегічних досліджень.

У подальшому згаданий законопроект був доопрацьований в Адміністрації Президента України. Глава держави вніс його 4 жовтні 2017 року на розгляд Верховної Ради України, яка через два дні прийняла цей законопроект у першому читанні. Наприкінці грудня 2017 року на сайті Верховної Ради України був оприлюднений проект вказаного закону України[1] (далі — проект), підготовлений до другого читання Комітетом Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони.

Нажаль, змушені констатувати, що на сьогодні в Укрїні не відбулося предметне обговорення військовими експертами положень цього проекту, які стосуються сфери оборони держави. А це вкрай важливо. Адже, значна частина положень законопроекту спрямована на унормування гострих проблем саме у цій сфері, які виявилися при відсічі російської збройної агресії. За нашими оцінками, у разі прийняття проекту Парламентом, підписання відповідного закону Президентом України і належної реалізації згаданих його положень, вдастся не лише суттєво підвищити обороноздатність держави, а й створити передумови для звільнення тимчасово окупованих Росією територій окремих районів Донецької та Луганської областей.

Йдеться, по-перше, про важливість визначення у преамбулі проекту Росії країною-агресором, яка розв’язала проти України міждержавний збройний конфлікт, окупувала частину її території та постійно підживлює загострення бойових дій на Донбасі. Завдяки цьому, зокрема, буде покладено край російським інсинуаціям про нібито існування в нашій державі внутрішнього збройного конфлікту, неучасті Росії у бойових діях на сході України тощо.

Зазначене сприятиме також позитивному вирішенню питань щодо надання західними державами летальної зброї Україні для її самооборони, запровадження на Донбасі відповідної миротворчої операції ООН та неучасті у ній Росії.

У проекті визначено, що російська збройна агресія розпочалася три роки тому «… з неоголошених і прихованих вторгнень на територію України підрозділів збройних сил та інших силових відомств Російської Федерації, а також шляхом організації та підтримки терористичної діяльності …». Тому запроваджена у відповідь на це в квітні 2014 року антитерористична операція (АТО) надала змогу: зупинити розширення російської агресії та локалізувати її; провести в Україні президентські, парламентські і місцеві вибори, результати яких забезпечили внутрішню та зовнішню легітимність нової української влади; вжити заходів із підвищення бойових спроможностей Збройних Сил та інших військових формувань; посилити обороноздатність держави, забезпечити підготовку її території, економіки та населення до оборони.

Але подальше проведення АТО, враховуючи особливості та обмеження її цілей, масштабу, характеру та складу учасників, неспроможне забезпечити звільнення окупованих територій окремих районів Донецької та Луганської областей і відновлення на них конституційного ладу. Крім того, вже нині через масштабність збройної боротьби, застосування противником важкого озброєння і військової техніки головна роль у цій операції де-факто вже перейшла до Збройних Сил України, хоча де-юре керівництво АТО залишається покладеним на Службу безпеки України.

Тому, по-друге вкрай актуальною є, на нашу думку, наведена у пункті 2 статті 11 проекту норма, якою передбачено, що «цим Законом Верховна Рада України … схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань … для відсічі і стримування російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях».

Відомо, що окремі політики, в тому числі народні депутати, розцінюють цю норму як неконституційну. На наш погляд, дискутувати на дану тему у статті не має сенсу, оскільки відповіддю на такі оцінки буде результат голосування за проект у Парламенті.

Слід зазначити, що у разі прийняття Верховною Радою України проекту згадана його норма надасть Президенту України право використовувати виключно в межах територій Донецької та Луганської областей визначені відповідно до положень статті 8 проекту обмежені за складом сили і засоби Збройних Сил, інших військових формувань, правоохоронних органів спеціального призначення, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, військової прокуратури, а також центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, для забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування російської збройної агресії.

Крім того, таке рішення Верховної Ради України стане гідною та адекватною відповіддю на рішення Ради Федерації РФ від 1 березня 2014 року щодо надання згоди на використання Путіним російських збройних сил на території України.

По-третє. Слід також зазначити, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 проекту створюються законодавчі умови для формування на Донбасі міжвідомчого угруповання об’єднаних сил і засобів Збройних Сил України, інших військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

По-четверте. Принципово важливим є й те, що статтею 9 проекту передбачається запровадити відповідну систему керівництва та управління вказаним міжвідомчим угрупованням об’єднаних сил і засобів необхідну для здійснення планування, організації та контролю виконання заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії у Донецькій та Луганській областях.

Головними політичними та військовими суб’єктами згаданої системи є Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України (Президент України), Головнокомандувач Збройних Сил України (на даний час цю посаду обіймає начальник Генерального штабу Збройних Сил України, проте з часом ці дві військові посади стануть окремими[2]) та Командувач об’єднаних сил (нова військова посада в державі, що визначена у проекті), який підпорядковуватиметься начальнику Генерального штабу — Головнокомандувачу Збройних Сил України. Цей Командувач реалізуватиме свої повноваження через підпорядкований йому Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України.

По-п’яте. Актуальним уявляється й надання, відповідно до пункту 2 частини першої статті 8 проекту, начальнику Генерального штабу Збройних Сил України права щодо визначення меж зон безпеки, прилеглих до району бойових дій. У цих зонах, з метою здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування російської збройної агресії на Донбасі, діятиме особливий порядок, що передбачатиме надання органам сектору безпеки і оборони, іншим державним органам України спеціальних повноважень, необхідних для здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування згаданої агресії.

По-шосте. Крім того, у частинах п’ятій та шостій статті 9 і у частині шостій статті 10 проекту докладно визначені права та обов’язки військовослужбовців, працівників правоохоронних органів та осіб, залучених до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії РФ у Донецькій та Луганській областях. Зокрема, це стосується застосовування ними під час відсічі збройній агресії у зонах безпеки, прилеглих до району бойових дій, зброї і спеціальних засобів, здійснення особистого огляду громадян, огляду речей, що при них знаходяться, транспортних засобів та речей, які ними перевозяться, входження (проникнення) в житлові та інші приміщення, на земельні ділянки тощо.

І нарешті, по-сьоме, відповідно до підпункту 9 пункту 5 статті 11 проекту буде створено правові підстави для завершення проведення АТО та започаткування здійснення згаданим міжвідомчим угрупованням об’єднаних сил і засобів заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії у Донецькій та Луганській областях.

Підсумовуючи варто зробити висновок, що вище згадані положення проекту є першою спробою комплексного вирішення правових проблем у сфері оборони на Донбасі. До цього часу головна увага приділялася удосконаленню законодавства з питань проведення АТО, участі у ній частин та підрозділів Збройних Сил, інших військових формувань тощо.

Разом з тим, необхідно зауважити, що частина положень проекту з питань оборони держави потребує певного узгодження з низкою положень чинного законодавства, а також термінологічного, змістовного, редакційного та іншого доопрацювання.

Так, пунктом 1 частини першої статті 8 проекту визначено, що:

«Генеральним штабом Збройних Сил України за погодженням з відповідними керівниками залучаються та використовуються сили і засоби (особовий склад та спеціалісти окремих підрозділів, військових частин, зброя, бойова техніка, спеціальні і транспортні засоби, засоби зв’язку та телекомунікацій, інші матеріально-технічні засоби) Збройних Сил України, інших військових формувань (Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України, Управління державної охорони України, Державної спеціальної служби транспорту), правоохоронних органів спеціального призначення, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, військової прокуратури, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту».

На нашу думку, такий склад майбутніх сил та засобів не є вичерпним. Так, насамперед, пропонується додати у перших дужках після слів «військових частин» слова «з’єднань та органів військового управління,», оскільки ці військові структури вже три роки виконують завдання при проведенні АТО на Донбасі.

До того ж дана редакція пункту 1 частини першої статті 8 проекту унеможливлює залучення до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії у Донецькій та Луганській областях сил та засобів Головного управління розвідки Міністерства оборони України. Воно, згідно законодавству, не входить до загальної структури Збройних Сил України[3]. У той же час його сили та засоби виконують важливі завдання з оборони держави, у тому числі в АТО на Донбасі.

Тому, пропонується на початку пункту 1 частини першої статті 8 проекту перед словами «інших військових формувань» додати слова «Головного управління розвідки Міністерства оборони України,» і далі – за текстом.

Частиною першою статті 9 проекту передбачено, що:

«Стратегічне керівництво силами та засобами Збройних Сил України, інших військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, здійснює Генеральний штаб Збройних Сил України».

У цьому положенні та усіх подальших статтях проекту нами пропонується вживати замість словосполучення «сили та засоби» словосполучення «об’єднані сили та засоби», яке вже використовується у чинному законодавстві[4]. Це, обумовлюється й тим, що у проекті в подальшому йдеться про Командувача об’єднаних сил, Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України тощо.

Через обставини, про які йшлося вище, пропонується також на початку частини першої статті 9 проекту додати перед словами «інших військових формувань» слова «Головного управління розвідки Міністерства оборони України,» і далі – за текстом.

Необхідно звернути увагу й на те, що покладання функції щодо стратегічного керівництва згаданими силами та засобами на Генеральний штаб Збройних Сил України (далі – Генштаб ЗСУ) не узгоджується з його статусом та основними функціями, визначеними статтею 11 Закону України «Про оборону України»[5] та абзацом другим частини другої статті 3 Закону України «Про Збройні Сили України»[6]. Відповідно до них Генштаб ЗСУ має статус головного військового органу, що здійснює планування оборони держави, управління (а не стратегічне керівництво) застосуванням Збройних Сил України, координацію та контроль за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, військовими формуваннями та правоохоронними органами.

І лише виключно у разі введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, Генштаб ЗСУ отримує статус військового командування і здійснює керівництво у сфері оборони та забезпечення громадського порядку виключно в межах, визначених Законом України «Про правовий режим воєнного стану» [7],[8].

Слід також зауважити, що стратегічне керівництво Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами, зокрема в особливий період, є прерогативою Президента України як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України. І для забезпечення (а не здійснення) такого керівництва може створюватися Ставка Верховного Головнокомандувача як вищий колегіальний орган воєнного керівництва обороною держави у цей період, робочим органом якої є Генеральний штаб Збройних Сил України[9].

Треба мати на увазі й те, що начальник Генштабу ЗСУ (як Головнокомандувач Збройних Сил України) здійснює за законодавством лише безпосереднє військове керівництво Збройними Силами України, тоді як Міністр оборони України – військово-політичне та адміністративне керівництво ними та інші повноваження, передбачені законодавством[10]. Аналогічним чином проведено розподіл повноважень щодо керівництва Національною гвардією України. Її Командувач здійснює безпосереднє військове керівництво цим військовим формуванням, а Міністр внутрішніх справ України – військово-політичне та адміністративне керівництво Національною гвардією України. До того ж відомо, що під час дії воєнного стану це військове формування для виконання завдань з оборони держави підпорядковується Міністерству оборони України[11].

Наведені особливості статусу та основних повноважень Генштабу ЗСУ, а також розподілу повноважень і відповідальності між Міністром оборони України, начальником Генштабу ЗСУ,  Міністром внутрішніх справ України та Командувачем Національної гвардії України необхідно врахувати у проекті.

Відтак, пропонується замінити частину першу статті 9 проекту трьома частинами такого змісту:

«Стаття 9. Безпосереднє військове керівництво об’єднаними силами та засобами Збройних Сил України, Головного управління розвідки Міністерства оборони України, інших військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях здійснює начальник Генерального штабу — Головнокомандувач Збройних Сил України.

Військово-політичне керівництво цими об’єднаними силами та засобами здійснює Міністр оборони України.

Адміністративне керівництво складовими згаданих об’єднаних сил та засобів здійснюють, відповідно, Міністр оборони України, керівники інших військових формувань, Міністр внутрішніх справ України, керівник Національної поліції України, керівник центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту».

Частиною другою статті 9 проекту визначено, що:

«Керівництво силами та засобами Збройних Сил України, інших військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, що залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації безпосередньо у Донецькій та Луганській областях, здійснює Командувач об’єднаних сил, який призначається Президентом України за поданням начальника Генерального штабу – Головнокомандувача Збройних Сил України».

Раніше вже відмічалося, що термін «керівництво» Збройними Силами, військовими формуваннями та правоохоронними органами вживається у законодавстві лише на першому (Президент України) та другому (Міністр оборони і начальник Генштабу ЗСУ) стратегічних щаблях системи керівництва та управління ними. На третьому (Командувач об’єднаних сил) — оперативному та більш низьких тактичних її щаблях використовується термін «управління».

Саме тому у введеному в дію Президентом України Стратегічному оборонному бюлетені визначено, що Командувач об’єднаних сил здійснюватиме через Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України «планування застосування та безпосереднє управління об’єднаними силами і засобами Збройних Сил України, які передані у його підпорядкування, та інших складових сил оборони …»[12].

Тому, пропонується на початку частини другої статті 9 проекту замінити слово «керівництво» словами «безпосереднє управління». І через обставини, про які йшлося вище, пропонується також на її початку поставити кому після слів «Збройні Сили України» та додати слова «Головного управління розвідки Міністерства оборони України,». Водночас пропонується наприкінці частини другої цієї статті проекту замінити слова «який призначається Президентом України» словами «якого призначає на посаду і звільняє з посади Президент України».

Стосовно запропонованих у проекті змін до інших законів України  (пункт 5 статті 11 «Прикінцеві та перехідні положення») вважаємо за необхідне зазначити наступне.

  1. Змінами до розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про Збройні Сили України» передбачено, що:

«1-1. Органи військового управління, з’єднання, військові частини і підрозділи Збройних Сил України можуть залучатися в мирний час відповідно до закону до здійснення заходів, передбачених Законом України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях». Залучені до здійснення таких заходів з’єднання, військові частини і підрозділи Збройних Сил України мають право застосовувати і використовувати зброю та бойову техніку».

Через обставини, про які йшлося раніше, пропонується у першому та другому реченнях цієї частини статті 9 проекту після слів «Збройні Сили України» поставити кому та додати слова «Головного управління розвідки Міністерства оборони України,».

  1. Змінами до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», зокрема передбачено:

«б) статтю 28 доповнити пунктом 4 такого змісту:

  1. У разі введення воєнного стану в окремих місцевостях у зв’язку із збройною агресією Російської Федерації в Донецькій та Луганській областях:

6) Командувач об’єднаних сил Збройних Сил України здійснює безпосереднє керівництво силами і засобами Збройних Сил України, інших військових формувань, які залучаються до здійснення безпосередньо в Донецькій та Луганській областях заходів із забезпечення національної безпеки і оборони та правового режиму воєнного стану, через відповідні органи військового управління».

Через причини, про які йшлося раніше, пропонується замінити у підпункті 6) пункту 4 слово «керівництво» словом «управління», а також після слів «силами і засобами Збройних Сил України» поставити кому та додати слова «Головного управління розвідки Міністерства оборони України,».

 

Висновки

  1. Підготовлений Комітетом Верховної Раді України з питань національної безпеки і оборони до другого читання проект Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» містить низку вкрай актуальних нових положень, спрямованих на удосконалення засад використання Збройних Сил та інших складових сил оборони України в умовах ведення Росією проти нашої держави гібридної війни.
  2. У разі його прийняття Парламентом, підписання Президентом України і швидкої реалізації згаданих положень, вдастся не лише суттєво підвищити обороноздатність нашої країни, а й започаткувати створення умов для звільнення тимчасово окупованих Росією територій окремих районів Донецької та Луганської областей.
  3. Врахування наведених у статті пропозицій може бути здійснено після прийняття Парламентом вказаного законопроекту за результатами його розгляду в другому читанні та в цілому під час техніко-юридичного доопрацювання Комітетом Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони, а також при підготовці Адміністрацією Президента України відповідних матеріалів до розгляду Президеном України цього Закону України, прийнятого Верховною Радою України, та прийнятті Главою держави рішення щодо його підписання.

[1] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62638.

 

[2] Пункт 2.8 Стратегічного оборонного бюлетеня України, введеного в дію Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 травня 2016 року «Про Стратегічний оборонний бюлетень України» від 6 червня 2016 року № 240. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/240/2016/paran10#n10.

[3] Частина друга статті 3 та частина четверта статті 10 Закону України «Про Збройні Сили України». [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1934-12.

[4] Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 травня 2016 року «Про Стратегічний оборонний бюлетень України» від 6 червня 2016 року № 240. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/240/2016/paran10#n10.

[5] http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1932-12.

[6] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1934-12.

[7] Пункт шостий частини третьої статті 11 Закону України «Про оборону України». [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1932-12.

[8] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/389-19.

[9] Стаття 8 Закону України «Про оборону України». [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1932-12.

[10] Стаття 8 Закону України «Про Збройні Сили України». [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1934-12.

[11] Статті 6, 61 та 7 Закону України «Про Національну гвардію України». [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/876-18.

 

[12] Пункт 2.13 Стратегічного оборонного бюлетеня України, введеного в дію Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 травня 2016 року «Про Стратегічний оборонний бюлетень України» від 6 червня 2016 року № 240. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/240/2016/paran10#n10.