26 червня 2018 року Указом Президента № 185/2018 було введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України «Про вдосконалення державної політики щодо забезпечення Збройних Сил України та інших військових формувань оборонною продукцією іноземного виробництва, а також сприяння розвитку співробітництва оборонних підприємств України з іноземними партнерами». Відповідно до п.2) рішення було визначено «у місячний строк внесення змін до актів Кабінету Міністрів України щодо спрощення процедур надання підприємствам різних форм власності повноважень на імпорт товарів військового призначення за умови наявності у них укладених дилерських договорів з виробниками цих товарів, а також підприємствам, які є розробниками та/або виробниками продукції оборонного призначення, повноважень на імпорт товарів військового призначення для використання у власному виробництві та на експорт товарів військового призначення власного виробництва».
Такий крок, відповідно до офіційних заяв, мав на меті зокрема дозволити прямий експорт власної продукції без посередництва державних спеціалізованих компаній всім виробникам військової техніки і зброї незалежно від того, належать вони до державного сектора або приватного.
У серпні 2018 р. Уряд прийняв рішення (постанова КМУ №805 від 29.08.2018) щодо вдосконалення політики, направленої на спрощення процедур надання суб’єктам господарювання різних форм власності повноважень на право здійснення експорту, імпорту товарів військового призначення та товарів, які містять відомості, що становлять державну таємницю. Насправді, було дещо скорочено перелік необхідних документів, та в окремих випадках відмінено необхідність узгодження з ДК «Укроборонпром».
Що далі?
Чому постало питання лібералізації ?
Представники державних органів вважають, що експортний контроль потрібен, по-перше, — для протидії поширенню зброї масового ураження і ракетних засобів її доставки та підтримки міжнародної стабільності, по-друге, — для захисту політичних, економічних і військових інтересів держави, оскільки він ставить перепону для придбання творцями такої зброї «чутливих» товарів і технологій. Крім того, в даний час експортний контроль є невід’ємною частиною регулювання зовнішньоекономічної діяльності всіх розвинених країн.
На противагу чиновникам, представники ділових кіл в свою чергу вважають, що експортний контроль заважає здійсненню ними зовнішньоекономічної діяльності, оскільки для отримання дозволу на експорт доводиться виконувати певні процедури, а це вимагає витрат часу і фінансових ресурсів.
Необхідно підкреслити, що правове регулювання торгівлі зброєю здійснюється на базі міжнародних угод і національних механізмів контролю за передачею ОВТ.
Складна і всеосяжна система експортного контролю зазнає критики з боку приватних компаній, які вважають її занадто жорсткою, складною для розуміння і занадто довгою у виконанні.
Практичні результати зусиль з реформування політики в сфері експортного контролю — дуже обмежені. Тиск з боку оборонної промисловості на користь пом’якшення обмежень на передачу товарів військового призначення та подвійного використання посилюється, так як лібералізація цього процесу істотно підвищує шанси компаній в боротьбі за вигідні контракти на ринку ОВТ. Багато представників ділових кіл і громадськості виступають за необхідність реформи для приведення у відповідність інтересів вільної торгівлі з цілями державного експортного контролю.
При чому більше всього змагаються за лібералізацію експортних операцій. Це свідчить, що інтереси держави та бізнесу часто не співпадають – і таку ситуацію треба вирівнювати.
Для чого потрібен експортний контроль
Державна влада в Україні утримує монополію на експорт зброї, та здійснює це через жорстку президентську вертикаль управління ВТС. Жорсткий державний контроль дозволяє запобігати нелегальним передачам ОВТ і уникати непотрібної конкуренції між українськими підприємствами на зовнішніх ринках.
Експортний контроль стосується вузької групи товарів, так само як і порівняно невеликої групи виробників цих товарів. Але це не применшує значення експортного контролю, так як він покликаний забезпечувати дотримання міжнародних конвенцій і режимів нерозповсюдження зброї масового ураження, які, в той же час, не забороняють використання контрольованих товарів і технологій в мирних цілях. Державна політика в галузі експортного контролю є складовою частиною її внутрішньої і зовнішньої політики. Сам експортний контроль є одним з інструментів в системі військово-технічного співробітництва.
Експортний контроль в Україні ґрунтується на дозвільному механізмі здійснення експорту контрольованих товарів і технологій, який реалізується за допомогою ліцензування зовнішньоекономічних операцій. Рішення про видачу або про відмову у видачі дозволів приймається на міжвідомчому рівні за допомогою комплексної оцінки ризиків, пов’язаних з окремою експортною угодою.
Принципами експортного контролю, згідно з положеннями ЗУ «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання» є: пріоритетність національних інтересів України — політичних, економічних та військових, захист яких є необхідним для забезпечення національної безпеки; обов’язковість виконання міжнародних зобов’язань; узгодження процедур і правил державного експортного контролю з міжнародно-правовими нормами та практикою; забезпечення взаємодії з міжнародними організаціями та іноземними державами в галузі державного експортного контролю з метою зміцнення міжнародної безпеки і стабільності, у тому числі з метою запобігання розповсюдженню зброї масового знищення та засобів її доставки.
Виходячи з цього, можна окреслити мету експертного контролю — захист державних інтересів; реалізація вимог міжнародних договорів України в нерозповсюдження зброї масового ураження, засобів її доставки, а також в галузі контролю за експортом продукції військового і подвійного призначення; створення умов для інтеграції економіки України у світову економіку; протидію міжнародному тероризму.
З огляду на те, що національна безпека країни передбачає як військову, так і економічну безпеку, трактувати поняття експортного контролю, очевидно, слід не тільки з позиції вимог міжнародних конвенцій та режимів у галузі нерозповсюдження зброї масового ураження, учасницею яких є Україна, але більш широко — захист інтересів України, та створення умов для інтеграції її економіки у світову економіку.
Пропущена ланка в системі органів влади
Відповідно до законодавства, головними суб’єктами у формуванні та реалізації державної політики у сфері експортного контролю є:
Міжвідомча комісія з політики військово-технічного співробітництва та експортного контролю при апараті РНБО забезпечує реалізацію рішень Комітету з політики військово-технічного співробітництва та експортного контролю при Президентові України, та виконує обов’язки цього Комітету, що виникли за час його діяльності.
Міністерство економічного розвитку і торгівлі відповідальне за формування та реалізацію державної політики у експортного контролю.
Реалізацію державної політики в галузі державного експортного контролю забезпечують центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного експортного контролю — Державна служба експортного контролю України.
У зв’язку з відсутністю в Україні органу влади, який би здійснював координацію національних підприємств під час здійснення ними зовнішньоекономічної діяльності з товарами військового призначення, постановами Кабінету Міністрів України такі функції покладено на Державний концерн «Укроборонпром».
Головним завданням при узгодженні маркетингу ринку збуту та зовнішніх цін при проведенні зовнішньоторговельних операцій з товарами військового призначення задекларовано недопущення, насамперед, конкуренції між українськими експортерами на регіональних ринках озброєння та військової техніки.
При цьому, існує конфлікт інтересів в повноваженнях ДК «Укроборонпром»: будучи суб’єктом господарювання концерн має регуляторні функції в ВПК, та одночасно — преференції на експорт та імпорт у цій сфері.
На думку багатьох експертів, здійснював координації для національних підприємств повинен виконувати ЦЕНТРАЛЬНИЙ ОРГАН ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику. Створення його передбачено в ЗУ «Про національну безпеку України».
В умовах лібералізації та можливості виходу виробників товарів військового призначення на міжнародний ринок ОВТ запобігання невиправданій конкуренції між українськими експортерами набуває особливої актуальності.
Існуючі проблеми
З урахуванням проведених експертних обговорень, можуть бути сформульовані наступні ключові для експортерів проблеми застосування процедури експортного контролю:
- Тривалі терміни підготовки документів і висока вартість посередництва.
- Неочевидність (надмірність) для виробників необхідності контролю за експортом окремих видів продукції.
- Недостатня поінформованість учасників ЗЕД щодо вимог та процесі експортного контролю щодо продукції подвійного призначення.
- Недостатня інформованість експортерів про статус заявки на отримання Дозвільних документів.
Все це створює неможливість своєчасно вжити необхідних заходів для виправлення або доповнення потрібних документів. У зв’язку з цим терміни видачі дозволів можуть збільшуватися. Це в ряді випадків призводить до відмови від угоди з боку клієнтів.
Міжнародний досвід:
Електронні системи подачі заявок на видачу ліцензій/дозволів в деяких розвинених країнах (в Німеччині — ELAN K2, в Канаді — EXCOL, в Сінгапурі — TradeNet) дозволяють експортерам стежити за статусом своєї заявки. У разі виявлення помилки в поданих на розгляд документах експортери мають можливість своєчасно усунути всі порушення.
В Сінгапурі нормативний термін видачі ліцензії становить 5 днів, в Канаді-10 днів, в Австралії-15 днів, в Німеччині-30 днів.
Політика США щодо експорту ОВТ
США мають найбільш розвиненою в світі військовою промисловістю і є головним центром НДДКР в області військових технологій. У зв’язку з цим вони мають у своєму розпорядженні і найбільш широкою номенклатурою і кількістю товарів, послуг і найбільшим обсягом інформації, що підлягають контролю і захисту. Однак система експортного контролю в США досить складна і консервативна. Національне законодавство США в галузі експортного контролю вимагає від виконавчої влади враховувати міркування зовнішньої політики, інтереси національної та економічної безпеки при прийнятті рішень про ліцензування. Виконавча влада зобов’язана надавати законодавчої влади регулярні і детальні звіти про виконання вимог, встановлених національними законодавчими актами.
США, активно проводячи політику стимулювання експорту ОВТ, в той же час прихильні цілям збереження контролю за міжнародною передачею зброї і військових технологій, так як останні, на їхню думку, можуть сприяти збільшенню військових потенціалів інших країн. Контроль за передачею технологій використовується також в якості важливого засобу запобігання поширенню товарів і технологій подвійного призначення, які можуть бути використані при створенні зброї масового ураження, а також ракетних засобів її доставки.
Тобто питання бізнесу, економіки дуже залежить вад питання зовнішньополітичних інтересів, і навпаки.
Ризики неконтрольованого імпорту ОВТ
Як у мирний, так і у воєнний час імпорт продукції військового призначення створює додаткові ризики і обмеження для боєготовності збройних сил, пов’язані з надійністю постачань, навчанням персоналу, супроводом життєвого циклу ОВТ і т.д. Вони дають про себе знати навіть при лояльному ставленні експортера, а при виникненні політичних розбіжностей стають критичними.
Крім того, в Україні, яка все ще володіє індустріальними можливостями, надмірне розширення практики імпорту ОВТ породжує ризик ігнорування інтересів національної оборонної промисловості, що, своєю чергою, стане фактором деградації економіки в цілому, науки, соціальної сфери.
Щоб звести до мінімуму подібні ризики і виключити прийняття волюнтаристських, необґрунтованих рішень, необхідна чітка система принципів і вимог при плануванні і реалізації зовнішніх закупівель (включаючи трансферт технологій, локалізацію виробництва, проведення відкритого конкурсу та порівняльних випробувань та ін.).
Тому доцільніше закуповувати зразки іноземного озброєння та технологій з метою вивчення, копіювання, використання технічних рішень, для створення власних сучасних зразків озброєнь.
Говорячи про можливі закупівлі ОВТ за кордоном, має сенс розглядати продукцію, придбання якої відповідає як мінімум трьома критеріями.
По-перше, об’єкти потенційних покупок за кордоном повинні бути об’єктивно необхідні Збройним Силам, чий запит повинен бути коректно сформований (у тому числі, на рівні конкретних командувань військами — одержувачів закупівель), а також розглянуто і схвалено незалежними контрольними органами.
По-друге, що імпортний продукт не повинен мати конкурентоспроможних вітчизняних аналогів (в т.ч. потенційних — якщо розробка таких силами вітчизняних КБ неможлива в силу неприйнятних тимчасових та/або ресурсних витрат).
По-третє, продукція не повинна мати в системі вітчизняних озброєнь провідне місце (повинна бути локальна), що убезпечить збройні сили від ризиків зриву поставок.
Рішення про закупівлі іноземної військової техніки повинно прийматися не одним міністерством оборони, а спільним рішенням промисловості і військових. Так, щоб кінцевим результатом стало не придбання партії, припустимо, бронеавтомобілів, а покупка одночасно і нової техніки, і дійсно проривних технологій, а може бути, і цілих виробництв в рамках так званих офсетних програм.
Подальша лібералізація можлива?
Експорт та імпорт озброєнь як складова ВТС — завжди знаходяться під контролем держави.
Ініціатива спрямована на спрощення існуючої системи експортного контролю в країні може бути направлена на — зниження часу на отримання експортних ліцензій, підвищення конкурентоспроможності українських товарів шляхом пом’якшення надмірного регулювання, зниження витрат і адміністративних бар’єрів для держави і бізнесу та інше.
Але питання лібералізації у цій сфері не означає, що всім може бути дозволено все.
Національна система експортного контролю України заснована на рекомендаціях багатосторонніх форумів експортного контролю. Беручи участь в них і використовуючи принцип консенсусу при ухваленні рішень, вона має можливість для відстоювання своїх національних інтересів, в тому числі виключення з контрольних списків або невключення до них товарів і технологій, які широко поставляються на експорт російськими організаціями.
Українська система експортного контролю повністю гармонізована з системами експортного контролю, що діють в інших країнах, тому її існування не надає ніяких переваг іноземним конкурентам (як і українські експортери, вони змушені подавати заявку на експорт і отримувати експортні ліцензії). Нарешті, метою експортного контролю є не заборона поставки, а постановка експортованих товарів під контроль, щоб виключити їх використання в незаявлених цілях.
Лібералізація експорту ОВТ повинна враховувати наступне: відповідність міжнародним домовленостям; бути у відповідності до зовнішньої політики країни; не призводити до невиправданої конкуренції між українськими експортерами; не призводити до «пресингу» з боку посередників та кінцевих користувачів щодо невиправданого зниження цін на товари та/або послуги; підвищувати загальну рентабельність зовнішньоторговельних операцій.
Лібералізація імпорту ОВТ повинна враховувати можливий негативний вплив на вітчизняний військово-промисловий комплекс.
Віктор Плахута,
виконавчий директор Фонду «Вільна Україна»