Ця стаття є продовженням опублікованих на сайті Інформаційного агентства «Оборонно-промисловий кур’єр» попередніх статей [1, 2]. У них йшлося про необхідність підвищення під час війни ефективності дій Уряду України в сфері оборони і ролі у ній Міністра оборони України, можливість призначення на цю посаду військовослужбовця, посилення інституційних спроможностей Міністерства оборони України тощо.
Оборонне планування є важливою складовою планування у сфері оборони України. Його засади визначалися в минулому у Законі України «Про організацію оборонного планування», а з 2018 року – у Законі України «Про національну безпеку України» [3].
Таке планування здійснюється з метою забезпечення обороноздатності держави шляхом визначення пріоритетів і напрямів розвитку сил оборони, їх спроможностей, озброєння та військової техніки, інфраструктури, підготовки військ (сил), а також розроблення відповідних концепцій, програм і планів з урахуванням реальних і потенційних загроз у воєнній сфері та фінансово-економічних можливостей держави [3].
Слід підкреслити, що у цьому законі відсутні положення стосовно особливостей оборонного планування в умовах воєнного стану в Україні і повномасштабної війни проти неї.
В останнє десятиріччя в Україні відбувався перехід до використання в оборонному плануванні методології планування на основі спроможностей Збройних Сил (ЗС) України та інших складових сил оборони, побудованої за відповідними принципами НАТО, з урахуванням особливостей національного законодавства і конкретних воєнних загроз з боку Росії.
Воно поділяється на довгострокове (понад п’ять років), середньострокове (до п’яти років) та короткострокове (до трьох років). Головним довгостроковим документом оборонного планування є Стратегія воєнної безпеки України, яка розробляється на основі Стратегії національної безпеки України та результатів оборонного огляду. До 2018 року таким довгостроковим документом була Воєнна доктрина України. На підставі Стратегії воєнної безпеки України опрацьовується Стратегічний оборонний бюлетень України – головний документ середньострокового оборонного планування.
Положення згаданої Стратегії та Бюлетеня імплементуються в інших документах оборонного планування, зокрема у державних програмах розвитку ЗС України та їхнього озброєння і військової техніки, мобілізаційному плані України на особливий період та зведеному трирічному плані закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення за закритими закупівлями.
З метою інформування суспільства про діяльність ЗС України періодично видається відповідна «Біла книга. Оборонна політика України». У ній насамперед містяться дані щодо реалізації воєнної політики нашої держави та заходів оборонного планування.
Нинішній досі незавершений цикл оборонного планування почався у другій половині 2019 року проведенням оборонного огляду. Навесні 2020 року звіт щодо його результатів затвердила Рада національної безпеки і оборони (РНБО) України. Президент України восени 2020 року затвердив оновлену Стратегію національної безпеки України.
Міністерство оборони України наприкінці 2020 року визначило порядок організації та здійснення оборонного планування в Міністерстві оборони України, ЗС України та інших складових сил оборони [4]. Необхідно зазначити, що і в ньому відсутні положення стосовно особливостей організації та здійснення такого планування в умовах воєнного стану в Україні і повномасштабної війни проти неї.
До речі, у наших іноземних партнерів теж немає досвіду організації та проведення оборонного планування під час широкомасштабної війни проти агресора на власній території. Коли «тут і зараз», а не у середньо- чи довгостроковій перспективі, виникає реальна екзистенційна загроза для країни-жертви такої агресії.
Надалі, на основі оновленої Стратегії національної безпеки України та результатів оборонного огляду, було підготовлено Стратегію воєнної безпеки України. Її, після схвалення РНБО України, Президент України затвердив навесні 2021 року. Вона є чинною і всі її положення повинні, де-юре, виконуватися [5].
Згодом РНБО України схвалила Стратегічний оборонний бюлетень України, який Президент України затвердив восени 2021 року [6]. Він є чинним і всі його положення також мають виконуватися.
Після розв’язаної Росією 24 лютого 2022 року повномасштабної війни проти України і введення в нашій державі воєнного стану, в оборонному плануванні виникла низка серйозних правових та організаційних проблем, які потребують вирішення.
Передусім вони пов’язані із необхідністю перегляду актуальності, пріоритетності та строків реалізації певних положень Стратегії воєнної безпеки України (далі – Стратегія) та Стратегічного оборонного бюлетеня України (далі – Бюлетень), які розроблялися і затверджувалися за відсутністю в Україні воєнного стану та повномасштабної війни проти неї.
За результатами аналізу під таким кутом зору Стратегії та Бюлетеня можна стверджувати, що низка їхніх положень залишається за змістом актуальною і в умовах нинішньої повномасштабної війни. Вони зокрема, визначають:
Росію воєнним противником України;
основні напрями реалізації воєнної політики України;
зміст її всеохоплюючої оборони та головні принципи такої оборони;
модель організації оборони України;
перспективну модель ЗС України та інших складових сил оборони;
стратегію та критерії досягнення спільних оборонних спроможностей;
сценарій повномасштабного застосування РФ воєнної сили проти України;
управління ризиками у сфері воєнної безпеки тощо.
Проте положення Стратегії, які встановлюють пріоритети та завдання з реалізації державної політики у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва, а також послідовність виконання цих завдань у середньо- і довгостроковій перспективі потребують, на нашу думку, певного переопрацювання і надалі перманентного уточнення.
Так, у Стратегії визначено три пріоритети досягнення цілей державної політики у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва:
запровадження об’єднаного керівництва з підготовки та ведення всеохоплюючої оборони України;
розвиток інституційних спроможностей Міністерства оборони України та інших органів управління складових сил оборони;
нарощування спроможностей ЗС України, сил територіальної оборони у їх складі, інших складових сил оборони до виконання покладених завдань [5].
Ведення широкомасштабної війни змушує по-новому оцінити актуальність та, особливо, послідовність і строки виконання завдань та заходів, спрямованих на реалізацію згаданих пріоритетів.
Адже Президент України у перший день війни утворив вищий колегіальний орган воєнного керівництва обороною держави в особливий період – Ставку Верховного Головнокомандувача, визначив її персональний склад та припинив діяльність Воєнного кабінету РНБО України. Робочим органом цієї Ставки є Генеральний штаб ЗС України.
Таким чином в державі вже запроваджено стратегічне/об’єднане керівництво обороною держави, ЗС України, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами в згаданий період.
Але його остаточне правове та організаційне удосконалення відбудеться лише після довгоочікуваного ухвалення Верховною Радою України проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань національної безпеки і оборони щодо зміцнення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України, удосконалення об’єднаного керівництва силами оборони держави та планування у сферах національної безпеки і оборони» (реєстр. 4210) [7].
Цей законопроєкт має також на меті забезпечити розвиток інституційних спроможностей Міністерства оборони України шляхом:
перетворення його з міністерства «збройних сил» у міністерство з «оборони» держави;
суттєвого розширення, конкретизації та подальшого розмежування повноважень Міністра оборони України, Головнокомандувача ЗС України і начальника Генерального штабу ЗС України;
розширення функцій та завдань Міністерства оборони і Генерального штабу ЗС України в сфері оборони тощо.
Однак у нинішній ситуації найбільш актуальним пріоритетом має стати, на наш погляд, визначений третім у мирний час пріоритет щодо нарощування спроможностей ЗС України, сил територіальної оборони у їх складі, інших складових сил оборони до виконання покладених завдань. Водночас конче необхідно переглянути послідовність та строки виконання низки основних завдань, спланованих для реалізації цього пріоритету.
Наприклад, оскільки згаданий пріоритет є третім в їх переліку та з урахуванням відповідних ресурсних можливостей держави, у Стратегії цілком обґрунтовано передбачається, що основні завдання з його реалізації виконуватимуться в мирний час у такій послідовності:
у середньостроковій перспективі:
розвиток та інтеграція оборонних спроможностей держави, зокрема шляхом раціонального планування та ефективного використання наявних оборонних ресурсів і міжнародної допомоги;
підвищення рівня бойової готовності та спроможностей Збройних Сил України, інших складових сил оборони виконувати завдання за призначенням, у тому числі за рахунок завершення переведення їх на професійну основу та оснащення новітніми системами озброєнь;
розвиток територіальної оборони як цілісної системи, удосконалення її системи управління та всебічного забезпечення;
розгортання захищеної мережі обміну інформацією між органами управління сил оборони, яка відповідає вимогам до захисту інформації;
впровадження автоматизованих систем управління військами і зброєю, сучасних технологій зв’язку, телекомунікацій, захисту інформації, розвідки та логістики, цифрова трансформація діяльності у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва;
постачання у війська (сили) сучасної ракетної зброї, здатної вражати важливі воєнні, інфраструктурні та інші об’єкти противника на великій відстані;
розвиток ракетного озброєння визначених класів і типів як одного з основних засобів стримування противника;
забезпечення поступового переозброєння Збройних Сил України, інших складових сил оборони сучасними комплексами протиповітряної оборони;
у довгостроковій перспективі:
посилення потенціалу стримування шляхом нарощування боєздатності Збройних Сил України та інтеграції спроможностей всіх складових сил оборони;
… … …
оснащення сил оборони високотехнологічним озброєнням, забезпечення сучасною військовою та спеціальною технікою, зокрема з використанням космічних технологій, переозброєння Збройних Сил України багатоцільовими бойовими літаками та бойовими вертольотами [5].
Бо досвід першого року війни засвідчив, що визначені у Стратегії основні завдання, спрямовані на реалізацію зазначеного пріоритету, повинні плануватися та виконуватися вже зараз, принаймні – у короткостроковій, а не у середньо- чи довгостроковій перспективі.
Недарма Президент України, Міністр оборони України та Головнокомандувач ЗС України постійно вживають заходів щодо постачання силам оборони різноманітної сучасної іноземної і вітчизняної зброї та військової техніки, підготовки особового складу до їх використання, у тому числі за кордоном, тощо.
Своєю чергою певного переопрацювання та періодичного уточнення потребує, на нашу думку, низка положень Бюлетеню, в яких, зокрема визначено завдання/заходи з розвитку сил оборони та, особливо, строки їх реалізації/виконання.
Найперше це стосується викладених в Бюлетені у Матриці основних спроможностей сил оборони завдань та заходів щодо:
планування розвитку озброєння і військової (спеціальної) техніки з урахуванням усіх етапів їх життєвого циклу із застосуванням механізму програмно-проектного управління оборонними ресурсами;
інтегрованих оперативних (бойових та спеціальних) спроможності сил оборони, що забезпечують стримування, стійкість і відсіч збройної агресії проти України, протидію гібридним загрозам [6].
Наведені у Бюлетені вказані та інші завдання/заходи, як і визначені у Стратегії раніше згадані завдання, передбачено реалізовувати/виконувати у мирний час також у середньо- та довгостроковій перспективі. Тоді як в умовах широкомасштабної війни це повинне здійснюватися нині, у крайньому випадку – в короткостроковій перспективі.
Вважаємо, що підготовка та внесення за встановленими для мирного часу процедурами зазначених та інших необхідних змін до Стратегії і Бюлетеню триватиме 1,5-2 роки, що є неприйнятним в умовах воєнного стану в Україні і широкомасштабної війни. До того ж, зробити це практично неможливо через:
складно прогнозовану воєнно-політичну обстановку навколо України та РФ, що постійно змінюється;
високу динаміку бойових дій, стрімкі зміни форм і способів їх ведення, значні втрати особового складу та озброєння сторін на полі бою;
критично важливу залежність обороноздатності України, зокрема від воєнної допомоги з боку майже 50-ти її партнерів, рішення щодо пріоритетів, видів та обсягів якої періодично визначаються у форматі «Рамштайн» тощо.
Саме тому, мабуть, Міністерство оборони України наприкінці 2022 року видало наказ «Про організацію короткострокового планування заходів утримання і розвитку Збройних Сил України на 2023, 2024 та два подальші роки». У ньому серед іншого передбачено, що здійснення такого планування матиме на меті «… досягнення цілей і виконання основних завдань розвитку Збройних Сил України, визначених у Стратегії воєнної безпеки України … та Стратегічному оборонному бюлетені України … , визначення комплексу заходів утримання і розвитку Збройних Сил України (підкреслено нами).» [8].
Важливо, що вказане короткострокове планування відбуватиметься з урахуванням обсягів видатків для сектору безпеки і оборони, визначених у трирічній Бюджетній резолюції, які переглядатимуться під час підготовки проектів законів про Державний бюджет України на відповідний рік з урахуванням рішень РНБО України та стану воєнно-політичної обстановки і ведення повномасштабної війни.
Відтак, є сенс здійснити в умовах воєнного стану в Україні та широкомасштабної війни проти неї такі кроки.
По-перше, доцільно відмовитися від проведення середньо- та довгострокового оборонного планування і внесення змін до Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічного оборонного бюлетеня України.
Адже після завершення широкомасштабної війни та скасування в Україні воєнного стану буде потрібно провести черговий цикл оборонного планування, зокрема підготувати та затвердити оновлені Стратегію воєнної безпеки України та Стратегічний оборонний бюлетень України. Однак можна прогнозувати, що навіть тоді в Україні ще не настане мирний час, а триватиме особливий період. І проведення оборонного планування в його умовах також матиме певні особливості. Но вони є предметом окремого розгляду.
По-друге, варто ухвалити рішення щодо зупинення виконання раніше згаданих та інших положень Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічного оборонного бюлетеня України, що потребують перегляду їхньої актуальності, пріоритетності та строків реалізації.
По-трете, пропонується проводити лише короткострокове оборонне планування, яке передусім передбачатиме:
безперервну оцінку безпекового середовища і загроз з боку РФ у воєнній сфері, аналіз наявних оперативних, бойових, спеціальних та інших спроможностей сил оборони, визначення їх спроможностей, необхідних для досягнення стратегічних цілей оборони України та відновлення її територіальної цілісності;
здійснення, за результатами згаданих оцінки, аналізу і визначення, короткострокового планування завдань/заходів з розвитку ЗС України та інших складових сил оборони і строків їх реалізації/виконання з урахуванням:
— завдань/заходів, які визначені у зупинених положеннях Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічному оборонному бюлетені України;
— фінансових, економічних та інших можливостей України;
— воєнної, фінансової і гуманітарної допомоги з боку партнерів України.
По-четверте, рекомендується зупинити видання в умовах воєнного стану в Україні інформаційно-аналітичного бюлетеня «Біла книга. Оборонна політика України». У ньому занадто детально наводиться «чутлива» інформація з питань оборонної і воєнної політики України, оборонного планування, стану і розвитку ЗС України, їх озброєння та військової техніки тощо [9].
Наразі не завершено підготовку проєктів інших документів оборонного планування – Державної програми розвитку Збройних Сил України до 2026 року та Державної цільової оборонної програми розвитку озброєння і військової техніки на період до 2026 року. Оскільки проєкти цих програми базуються на положеннях Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічного оборонного бюлетеня України, які потребують суттєвого переопрацювання, продовжувати їх розроблення уявляється недоцільним.
Тому, по-п’яте, варто ухвалити рішення про зупинення розроблення зазначених державних програм. При цьому актуальні завдання/заходи щодо розвитку ЗС України та інших складових сил оборони, їхніх спроможностей, озброєння та військової техніки, інфраструктури і підготовки військ (сил) слід враховувати при здійсненні раніше згаданого короткострокового планування заходів утримання і розвитку ЗС України на поточний, наступний та два подальші роки.
По-шосте, необхідно підготувати та внести до законодавства зміни, що визначали б особливості оборонного планування в умовах воєнного стану в Україні і відсічі збройній агресії.
У цьому контексті варто звернути увагу на рішення, які вже прийнято Кабінетом Міністрів України стосовно зупинення розроблення низки інших документів оборонного планування.
Як відмічалося раніше, одним з них є зведений трирічний план закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення за закритими закупівлями. Кабінет Міністрів України у листопаді 2022 року визначив, що цей документ наразі не складатиметься та не подаватиметься на затвердження до Уряду України. А пропозиції до його проєкту мають бути подані державними замовниками до Міністерства стратегічних галузей промисловості України протягом трьох місяців з дня припинення чи скасування воєнного стану в Україні [10].
Ще одним важливим документом оборонного планування є мобілізаційний план України на особливий період. Кабінет Міністрів України у лютому 2023 року вирішив зупинити здійснення заходів, передбачених планом-графіком розроблення цього плану. І доручив Міністерству оборони України протягом трьох місяців після припинення чи скасування воєнного стану в Україні внести проєкт акту щодо внесення відповідних змін до згаданого плану-графіку [11].
* * *
Задля вирішення наявних в оборонному плануванні в умовах воєнного стану в Україні серйозних правових та організаційних проблем, рекомендується Міністру оборони України розглянути питання про внесення ним:
1) пропозицій до Ради національної безпеки і оборони України щодо розгляду цим державним органом питань стосовно:
а) зупинення в умовах воєнного стану в Україні:
— проведення середньо- та довгострокового оборонного планування;
— виконання положень Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічного оборонного бюлетеня України, що втратили свою пріоритетність чи актуальність, або потребують тривалого переопрацювання і не можуть бути реалізовані у визначені для них строки тощо;
— розроблення проєкту Державної програми розвитку Збройних Сил України до 2026 року;
— видання інформаційно-аналітичного бюлетеня «Біла книга. Оборонна політика України.»;
б) здійснення в умовах воєнного стану в Україні лише короткострокового оборонного планування з урахуванням реалізації/виконання завдань/заходів, які, зокрема наводитимуться у зупинених положеннях Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічного оборонного бюлетеня України;
2) пропозицій до Кабінету Міністрів України щодо розгляду цим державним органом питань стосовно:
— зупинення в умовах воєнного стану в Україні розроблення проєкту Державної цільової оборонної програми розвитку озброєння і військової техніки на період до 2026 року;
— внесення змін до законодавства, які визначали б особливості оборонного планування в умовах воєнного стану в Україні.
Перелік використаних джерел
- URL: https://opk.com.ua/державне-управління-в-сфері-оборони-у/.
- URL: https://opk.com.ua/державне-управління-в-сфері-оборони-у-2/.
- URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2469-19#Text.
- URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0196-21#Text.
- URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/121/2021#Text.
- URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/473/2021#n17.
- URL: https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/pubFile/1211761.
- URL: https://www.mil.gov.ua/content/mou_orders/mou_2022/433_325.pdf
- URL: https://www.mil.gov.ua/content/files/whitebook/WhiteBook_2021_Draft _Final_03.pdf.
- URL: https://www.kmu.gov.ua/npas/pro-zatverdzhennya-osoblivostej-zdijsne nnya-oboro-a1275.
- URL: https://www.kmu.gov.ua/npas/pytannia-rozroblennia-mobilizatsiinoho-planu-ukrainy-na-osoblyvyi-period-i100 223-122.
Вадим Тютюнник позаштатний радник
Центру досліджень армії, конверсії і
роззброєння.