Правоохоронні органи та спецслужби Великої Британії за 45 років перебування цієї країни у ЄС глибоко вкорінилися у загальноєвропейські механізми безпеки. До того ж Велика Британія відіграла ключову роль у розвитку багатьох спроможностей, які зараз використовуються для полегшення співпраці та обміну специфічними даними між державами-членами Європейського Союзу. Однак у країні, яка збирається найближчим часом вийти з міжнародної організації, все ще існує суттєва невизначеність щодо її майбутнього місця в архітектурі безпеки ЄС.

Тепер Лондон має прийняти рішення щодо мінімального доступу до європейських баз даних, а Брюссель повинен вирішити, чи готовий він створити прецедент, що дозволить третім країнам отримати доступ до інструментів ЄС, як частину нового, індивідуального підходу до безпекової сфери.

На думку експертів Об’єднаного королівського інституту досліджень проблем оборони та безпеки, існує три можливих сценарії для обміну інформацією між правоохоронними органами Великої Британії та Євросоюзом на різних рівнях доступу.

 

Варіант № 1

У разі реалізації сценарію так званого «жорсткого «Брекзиту»» (без угоди про врегулювання відносин), Лондон втратить доступ до всіх інформаційних систем і баз даних, створених на підставі загальноєвропейського права, що значно обмежить спроможності британських правоохоронних органів. Сполучене Королівство може потім розпочати переговори з ЄС щодо відновлення обмеженого доступу до певних інструментів на правах третьої країни.

«Відрізання» Лондона від усіх інформаційних систем Євросоюзу, безсумнівно, підірве британські та європейські правоохоронні можливості, оскільки ці інструменти використовуються з метою забезпечення безперешкодного обміну даними між органами держав-членів, відповідальними за реалізацію правових норм. До того ж, Велика Британія є одним з найбільших постачальників інформації правоохоронного характеру для баз даних ЄС, і такий крок може завдати шкоди безпеці держав-членів рівною мірою, якою шкодить безпеці Сполученого Королівства.

Шенгенська інформаційна система (SIS-II) дозволяє надавати інформацію в реальному часі всім правоохоронним органам країн-учасниць щодо осіб, які становлять інтерес, предметів, технічних транспортних засобів та виданих Європейських ордерів на арешт (EAW). У 2017 р. Велика Британія внесла понад 1,4 мільйона записів до цієї системи, і майже 10 тисяч співпадінь було зафіксовано у випадку попереджень, внесених до SIS-II іншими країнами.

Втрата доступу до SIS-II позбавить британські правоохоронні органи можливості взаємного обміну інформацією в режимі реального часу з державами-членами ЄС. Наприклад, особа, яка знаходиться у розшуку в одній з цих держав-членів, може вільно перетнути кордони Сполученого Королівства, оскільки база даних ЄОА не буде синхронізована з аналогічними базами даних Великої Британії.

Інформаційна система Європолу (EIS) — це централізована база даних, створена у 2005 р. і доступна на 22 мовах. Вона містить інформацію про вчинені тяжкі міжнародні злочини; організовані злочинні формування і засоби, які використовуються для вчинення злочинів; про підозрюваних осіб та засуджених. EIS, насамперед, використовується для перевірки інформації про конкретну особу або об’єкт інтересу (наприклад, автомобіль, телефон або повідомлення електронної пошти) за межами національної або організаційної юрисдикції.

Втрата доступу до EIS означатиме позбавлення права британських слідчих користуватися централізованим порталом та перевіряти наявність інформації про об’єкти інтересу в системах інших держав-членів Євросоюзу. Влада Сполученого Королівства повинна буде подати окремі заявки до кожної держави-члена, щоб перевірити, чи мають вони відповідні дані.

Мережа безпечного обміну інформацією Європолу (SIENA) — це платформа, яка дозволяє забезпечити швидкий безперервний доступ у режимі 24/7 для пошуку інформації щодо підозрілих осіб, транснаціональних злочинів, виявлення та встановлення зв’язків між кримінальними провадженнями. Інформація, що вноситься в систему, звіряється з наявною в базі даних, і у випадку виявлення співпадіння про це повідомляється оперативний підрозділ Європолу. При цьому, завдяки доступу до цієї бази, експерти Європолу можуть надавати необхідну інформацію безпосередньо на місці події злочину шляхом використання можливостей мобільного офісу (ноутбук із доступом до інформаційних баз даних Європолу). SIENA з’єднує британські правоохоронні органи з 1200 агентствами в 47 країнах і дає можливість відділенням із протидії відмиванню активів (AROs) обмінюватися інформацією про активи, які були заморожені або конфісковані в країнах ЄС.

Якщо правоохоронні органи Великої Британії втратять доступ до SIENA, вони стануть залежними від двосторонніх механізмів обміну інформацією, що вплине на оперативність вирішення завдань, які стоять перед ними.

Європейська інформаційна система кримінальних реєстрів (ECRIS) надає можливість швидкого обміну інформацією про осіб, засуджених у країнах-членах ЄС. У 2014-2016 рр. Сполучене Королівство було однією з трьох держав, які найбільш активно користувалися цією системою. Якщо Велика Британія втратить доступ до ECRIS, то відповідні запити до країн-членів Євросоюзу не будуть автоматизованими, а дані не будуть надаватися у стандартному форматі. Брюссель не буде зобов’язаний дотримуватися термінів реагування на запити, а це означатиме, що британська сторона може довго чекати відповіді про кримінальну історію затриманої особи.

Дані, що стосуються обліку пасажирів (PNR), дають можливість взаємного обміну інформацією між країнами-членами Євросоюзу і  полегшують роботу відповідних структур. За відсутності угоди, країна втратить доступ до цієї бази даних, яку свого часу сама ж допомагала розвивати. Обмін інформацією між Сполученим Королівством та окремими країнами-членами Євросоюзу ускладниться і стане повільнішим, що зменшить шанси на виявлення, а у разі потреби, затримання підозрілих пасажирів.

Крім того, Велика Британія не зможе використовувати можливості Прюмської конвенції про активізацію транскордонного співробітництва, зокрема у боротьбі з тероризмом, транскордонною злочинністю та нелегальною міграцією (відома як Шенген-III), яка унормувала обмін даними про ДНК, відбитки пальців і реєстрацію транспортних засобів у режимі реального часу. Британським правоохоронним органам доведеться обмежитися двосторонніми контактами через офіцерів зв’язку Національного агентства боротьби зі злочинністю при посольствах та інформаційними системами Інтерполу, які менш інтегровані у порівнянні з їхніми аналогами в ЄС. Результатом цього стало б значне звуження контролю за  злочинцями та підозрюваними у межах всієї Європи. Беручи до уваги всі обставини, важко спрогнозувати сценарій, при якому наслідки розбіжностей не завдали б істотної шкоди безпеці як Сполученого Королівства, так і цілого континенту.

 

 

Варіант № 2

Якщо угода про врегулювання відносин буде підписана до виходу Великої Британії з Євросоюзу, то вона збереже доступ до всіх інформаційних систем ЄС протягом перехідного періоду. Тимчасом Сполучене Королівство може домовитися про нові умови обмеженого доступу до певних інструментів ЄС вже після закінчення перехідного періоду і на правах третьої країни поза межами Шенгенської зони. У цій ситуації Велика Британія потрапить у категорію, подібну до таких країн, як США, Канада та Австралія, але з більш обмеженим доступом, ніж країни Шенгенської зони, які не є членами Євросоюзу (Норвегія та Швейцарія). Такий варіант означав би серйозну втрату оперативних можливостей, але не такою мірою, як при відсутності згаданої вище угоди.

Для доступу третіх країн до певних інструментів ЄС, таких як SIS-II, EIS, PNR і Шенген-III, прецеденти існують, але їх немає стосовно доступу до ECRIS. Рівень наданого доступу відрізняється залежно від інструменту та країни, причому повний доступ до будь-якої інформаційної системи ЄС отримують лише країни, що входять до Шенгенської зони.  Норвегія та Швейцарія мають повний доступ до SIS-II i Шенген-III, але не мають права голосу у робочих групах та комітетах експертів на рівні ЄС. Якщо Сполучене Королівство претендуватиме на такий самий статус, який мають країни Шенгенської зони, це вимагатиме від Брюсселя створення нового прецеденту.  На сьогодні немає жодної гарантії, що переговорники з ЄС підуть на такий крок, і якщо це трапиться, то процес буде юридично складним і довгим.

Деякі треті країни, які не належать до Шенгенської зони, такі як США та Канада, мають угоди з Європолом, які забезпечують їм непрямий доступ до EIS, але дані повинні передаватися лише через спеціальну групу уповноважених представників цієї міжнародної організації. Що стосується PNR, то тільки США, Канада та Австралія уклали угоди, що забезпечують передачу даних авіакомпаніями органам третіх країн, але ці угоди мають обмежений характер (зокрема, не передбачають взаємного обміну даними PNR).

Якщо нова угода не буде укладена до закінчення перехідного періоду, то передбачається, що Лондону залишать постійний доступ до деяких систем протягом обмеженого часу: до SIS-II — до трьох років; до SIENA — не більше одного року. Водночас Велика Британія буде зобов’язана відшкодувати Євросоюзу кошти за фактичні витрати, понесені у зв’язку із впровадженням засобів для забезпечення цього процесу. Якщо до закінчення перехідного періоду все-таки вдасться укласти угоду про гарантування постійного доступу до цих інструментів (на рівні країн Шенгенської зони), Сполученому Королівству за використання згаданих систем необхідно буде робити фінансові внески до бюджету ЄС. Сума цих внесків визначена Брюсселем і передана британському уряду, який її не розголошує.

 

В Євросоюзі сподіваються, що протягом перехідного періоду буде досягнута домовленість про надання Великій Британії обмеженого доступу до ECRIS та PNR, як США та Австралії. З точки зору безпеки, ЄС зацікавлений в отриманні даних про осіб, засуджених у Сполученому Королівстві, а також у продовженні співпраці Лондона зі структурами країн-членів Євросоюзу, що ведуть облік пасажирів. На сьогодні ще не вироблено жодної правової основи для доступу третьої країни до ECRIS та PNR. У разі, якщо такий прецедент буде створений, то Великій Британії прийдеться дорого заплатити за використання тих систем, у розвитку яких Лондон відіграв ключову роль.

 

Варіант № 3.

Лондон прагне до підписання нового, спеціального договору про внутрішню безпеку, за яким Сполучене Королівство після закінчення перехідного періоду отримає постійний доступ до більшості (якщо не до всіх) інформаційних систем ЄС. Бажання британського уряду є амбітним, але Євросоюз не дав жодного сигналу про готовність надати такий безпрецедентний доступ для третьої країни. Це також може виявитися проблематичним з юридичної точки зору. Бази даних і системи, до яких хоче мати доступ Велика Британія, функціонують на основі європейського права і рішень Суду Євросоюзу. Отже, ЄС треба буде розробити нові правові механізми для того, щоб Сполучене Королівство дотримувалося правил, що регулюють використання цих інструментів та пов’язаних з ними законів про захист персональних даних.

Що стосується доступу до SIS-II та Шенген-III, Лондон вимагає такого ж статусу, який мають країни Шенгенської зони, що не входять до Євросоюзу. Водночас британський уряд просить Брюссель створити прецедент, що дозволяє третій країні отримати повний доступ до можливостей PNR, ECRIS, EIS та інших інструментів, якими на сьогодні користуються лише країни-члени ЄС. Зрозуміло, що для Великої Британії найбільш вигідним є підписання нового договору про внутрішню безпеку, який мінімізував би шкоду від «Брекзиту» у правоохоронній сфері.

У Лондоні вважають, що такий договір може стати частиною законодавства Євросоюзу, а переговори про його підписання будуть вестися відповідно до процедури, встановленої ст. 218 Договору про функціонування ЄС. Проте, як викладено в Політичній декларації про майбутні відносини між ЄС та Сполученим Королівством, будь-які нові домовленості повинні відображати зобов’язання, які Велика Британія візьме на себе, наприклад, у сфері адаптації засад і механізмів врегулювання спорів та застосування права, зокрема, ролі Суду Євросоюзу у тлумаченні права ЄС^[7]. Таким чином, для ведення переговорів щодо договору про внутрішню безпеку попередньо необхідно було б унормувати функцію Суду Євросоюзу або іншого відповідного органу з необхідними юридичними повноваженнями щодо врегулювання спорів та застосування права.

Крім того, для проведення переговорного процесу потрібен час, а успішність завершення переговорів жодним чином не гарантується. Однак, незважаючи на всі юридичні та політичні труднощі, це може бути єдиним життєздатним варіантом для обох сторін, щоб підтримати поточний рівень безпеки у Великій Британії та ЄС. Сполучене Королівство зробило значний внесок у розвиток інформаційних систем і баз даних ЄС, а жодна зі сторін не зацікавлена у непотрібному ускладненні в обміні цією критичною інформацією.

 

Спецслужби

На відміну від правоохоронної сфери, спецслужби країн-членів Євросоюзу не створили ні наднаціональних структур (Розвідувальний і ситуаційний центр ЄС навряд чи можна брати до уваги), ні спільних баз даних чи інформаційних систем. Співробітництво відбувається на двосторонній основі, і воно має обмежений характер. За словами колишнього Генерального директора  британської MI-6 Роберта Соерса, «жодна розвідслужба не стане ризикувати своїми джерелами. Кожен раз, коли будь-яка інформація передається іншій стороні, починається полювання на агентуру. Агента можуть ідентифікувати, заарештувати, піддати тортурам, нарешті, просто вбити». А глава Національної комісії з контролю за безпекою Франції Жан-Марі Деларю стверджує, що «розвідка за природою своєю схильна притримувати інформацію. Інформація — це влада, це сила. У розвідці немає друзів, є тільки вороги».

Структури, на зразок Бернського клубу (створений у 1971 р., об’єднує 28 держав ЄС, Швейцарію і Норвегію), відіграють роль неофіційного форуму керівників спецслужб, де відбувається обмін досвідом і думками та обговорення актуальних питань розвідувального співтовариства. Жодних обов’язкових для виконання рішень там не приймається.

Пропозиції окремих країн-членів Євросоюзу створити Європейське розвідувальне агентство гальмувалися, передусім, Лондоном. Та й допомоги від «братів менших» найстаріші у світі британські спецслужби особливо не потребують. До того ж Велика Британія, як з’ясувалося, щоб бути у курсі позиції Брюсселя стосовно «Брекзиту», займалася «дружнім» шпигунством проти своїх партнерів по ЄС.

Отже, вихід Сполученого Королівства зі складу Євросоюзу навряд чи позначиться на співробітництві спецслужб, які продовжать обмінюватися (у разі потреби) необхідною інформацією в існуючому форматі.

Не дивлячись на «Брекзит», Велика Британія залишається впливовим світовим гравцем: постійним членом Ради безпеки ООН, шостою найбільшою економікою світу, ядерною державою, ключовим членом НАТО (у м. Молесворт розташований Центр узагальнення розвідданих Альянсу), а також культурною супердержавою. У зв’язку з цим Україні потрібно вже зараз шукати шляхи налагодження співпраці з правоохоронними органами «незалежного» від ЄС Сполученого Королівства та зміцнювати наявні контакти з британським розвідувальним співтовариством на основі двосторонніх відносин.

Володимир Паливода,

головний консультант

                                     відділу проблем національної безпеки

                                      Національного інституту стратегічних досліджень