21 травня 2017 р. у трьох східних воєводствах Польщі відбулася церемонія складання присяги солдатами військ територіальної оборони (ВТО). В урочистому заході брав участь Міністр національної оборони РП Антоні Мацєревич, який зазначив, що сили територіальної оборони не можуть замінити регулярних військ, але складають їх важливе доповнення. За словами глави оборонного відомства, «досвід сьогоднішніх загроз, з якими ми зіткнулися в Грузії, з якими продовжуємо стикатися в Україні, демонструє, наскільки війська територіальної оборони важливі для сучасної армії»[1]. Коли минулого року Польща розпочинала підготовку до створення ВТО[2], один з військових експертів назвав їх ефективним інструментом для відлякування ворога.
Значення територіальної оборони давно вже зрозуміли у багатьох державах світу. У західних країнах ВТО тісно пов’язані зі збройними силами. За рівнем боєготовності та завданнями, які вони вирішують, сукупність моделей територіальної оборони умовно можна об’єднати у три групи:
перша — ВТО, сформовані за зразком регулярної армії, здатні виконувати бойові завдання нарівні з нею, і, в окремих випадках, застосовуватися за межами території своєї країни (США, ФРН і Велика Британія);
друга — ВТО малих європейських держав, головним завданням яких є охорона і оборона різних об’єктів, забезпечення мобілізаційного та оперативного розгортання армійських угруповань, а також забезпечення їх безперешкодного маневру. Як правило, структура таких ВТО відрізняється від структури регулярних військ (Норвегія, Данія, Бельгія і Нідерланди);
третя — ВТО нейтральних держав виконують широкий спектр завдань, включаючи ведення партизанської війни на окупованій території, тому вони мають різноманітну структуру, зокрема й подібну до тієї, яка існує в регулярній армії (Фінляндія, Швейцарія і Швеція)[3].
Переймалися вирішенням цього питання й у країнах СНД. Так, у жовтні 2011 р. Президент Республіки Білорусь Олександр Лукашенко заявив про створення нової системи територіальної оборони, основою якої мали стати ВТО чисельністю 120 тисяч бійців[4]. Однак, за висновками експертів, білоруський досвід створення ВТО поза рамками Збройних сил (та ще й за рахунок місцевих ресурсів адміністративних районів) виявився невдалим. До такої ситуації призвела низка причин (недостатнє фінансування, слабий мобілізаційний ресурс, невідповідність кількісного складу ВТО до чисельності регулярної армії тощо). Не вдалося підвести під цю реформу й ідеологічну базу, а голі заклики «Батьківщину захищати», за відсутності реального ворога, у суспільстві споживання не спрацьовують за визначенням[5].
У Республіці Казахстан у грудні 2015 р. була затверджена Концепція інтеграції системи територіальної оборони в загальну систему забезпечення військової безпеки РК. Згідно з цим документом, у країні створювались ВТО як резервний компонент Збройних сил РК, визначались їх завдання при введенні режиму надзвичайного або воєнного стану, ліквідації надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, а також інші питання. У березні 2016 р. було створено Головне управління територіальної оборони — робочий орган Генерального штабу ЗС РК. На посади командирів формувань ВТО призначені найбільш підготовлені офіцери, а на нововведені посади помічників акімів[6] з питань оборони і військової безпеки — досвідчені офіцери запасу ЗС РК. У системі курсів підвищення кваліфікації організовано навчання в Академії державного управління при Президентові Республіки Казахстан за напрямом «Організація територіальної оборони»[7].
У нашій країні питання територіальної оборони регулюються Законом України «Про оборону України», який був прийнятий ще у грудні 1991 р. Цей законодавчий акт визначає територіальну оборону України як систему загальнодержавних воєнних і спеціальних заходів, що здійснюються в особливий період із завданнями: охорони та захисту державного кордону; забезпечення умов для надійного функціонування органів державної влади, органів військового управління, стратегічного (оперативного) розгортання військ (сил); охорони та оборони важливих об’єктів і комунікацій; боротьби з диверсійно-розвідувальними силами, іншими озброєними формуваннями агресора та антидержавними незаконно утвореними озброєними формуваннями; підтримання правового режиму воєнного стану. За організацію територіальної оборони на рівні держави відповідає Генеральний штаб Збройних Сил України, а у регіонах – органи виконавчої влади у межах своїх повноважень. До виконання завдань територіальної оборони залучаються, крім ЗС України, інші військові формування, утворені відповідно до законів України, органи Національної поліції, підрозділи Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України та відповідні правоохоронні органи[8].
Конкретні завдання і заходи щодо підготовки та ведення територіальної оборони, повноваження органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових формувань та основи їх взаємодії визначені у Положенні про територіальну оборону України, затвердженому Указом Президента України від 2 вересня 2013 р. № 471/2013.
Здавалося б, що зі створенням нормативно-правової бази усі питання, пов’язані з територіальною обороною у державі, були вирішені. Однак, як завжди, спрацював принцип відставання теорії від практики. Події у Криму і на сході України продемонстрували нашу неготовність (з низки причин як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру) захистити суверенітет і територіальну цілісність країни.
Виходячи з ситуації, що склалася, новому політичному керівництву держави довелося терміново «підганяти» підзаконні акти під реалії сьогодення. 19 березня 2014 р. Рада національної безпеки і оборони України ухвалила рішення про створення оперативних штабів при обласних державних адміністраціях прикордонних областей України, а 30 квітня 2014 р. керівникам ОДА було доручено розпочати створення батальйонів територіальної оборони в кожній області України. Того ж дня, згідно з наказом Міністерства оборони України, обласні військові комісаріати приступили до реалізації цього завдання[9].
Комплектування батальйонів територіальної оборони (БТрО) ЗС України особовим складом проходило на хвилі зростання патріотизму. На відміну від згаданої вище ситуації у Білорусі, у нас і ворог був не гіпотетичним, і заклики «Батьківщину захищати» були наповнені реальним змістом. Значний вклад у справу створення БТрО внесли мотивовані добровольці: активісти Самооборони Майдану, представники громадських рухів та волонтерських організацій. На жаль, мобілізаційна структура в Україні на початок 2014 р. була майже повністю зруйнована. Тому після оголошення часткової мобілізації часто виникали помилки — кваліфіковані військовослужбовці запасу не отримували повісток, а мобілізували тих, хто категорично боявся призову. Це негативно впливало на бойові якості підрозділів[10]. Мали місце також й інші проблеми: через спорядженність (переважно, за власний та волонтерський рахунок) БТрО не були уніфіковані за єдиним стандартом, а коли вони входили у безпосередній контакт з противником, відчувалася їх недостатня підготовка та озброєння. Незважаючи на тернистий шлях створення і діяльності БТрО, можна сміливо говорити, що вони зіграли свою важливу роль у війні на Донбасі, насамперед, як підрозділи третьої лінії оборони в тилу[11].
Після отримання такого досвіду застосування сил територіальної оборони у реальних бойових умовах (особливо, беручи до уваги специфіку сучасних воєн) у влади з’явилась можливість привести законодавчу базу у відповідність із вимогами сьогодення. І ось, у липні 2015 р. тодішній Перший заступник Голови Верховної Ради України Парубій А.В. спільно з групою народних депутатів України вносить на розгляд парламенту законопроект (реєстраційний № 2411а) «Про територіальну оборону України»[12]. Він враховував положення розділу ІІІ Закону України «Про оборону України», та, швидше за все, положення закритого Указу Президента України щодо цих питань. У документі чітко визначалися завдання, засади організації, підготовки та ведення територіальної оборони України, а також повноваження органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів військового управління, обов’язки підприємств, установ, організацій у цій важливій сфері. Запропонована така новела як створення Сил резерву територіальної оборони у складі військового резерву Національної гвардії України, а також відродження історичних традицій українського війська (назв військових підрозділів: Кіш[13], полк, сотня, чота). Законопроект був позитивно розглянутий Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, а у листопаді 2016 р. включений (майже через півтора року!) до порядку денного роботи сесії парламенту.
Доки цей критично важливий документ для національної безпеки нашої держави неквапливо (!) опрацьовувався народними обранцями, у суспільстві ширився рух за сприяння територіальній обороні. Одночасно на конференціях, «круглих столах» та в експертних колах обговорювались різні варіанти її посилення[14]. Аж раптом 21 лютого 2017 р. без зайвого шуму і пояснень законопроект був знятий з розгляду. Ситуація виглядала більш ніж дивною! Свого часу, обґрунтовуючи необхідність прийняття цього документа, у пояснювальній записці до нього Парубій А.В. написав: «В умовах збройної агресії Російської Федерації проти України, окупації частини її території, особливого значення для забезпечення обороноздатності держави набуває належне функціонування територіальної оборони»[15].
У чому ж криється причина такої непослідовності спікера парламенту? Чи може у законодавчому органі вирішили, що Росія вже не здійснює агресії проти України чи територіальна оборона у нас і так добре функціонує, що відпала необхідність приймати будь-які нові закони? Можливо, хтось вважає, що, детально розписавши систему цієї оборони, завдання та порядок організації, ми розкриємо перед ворогом нашу велику військову таємницю? Хочеться нагадати таким «стратегам», що міць територіальної оборони (як і сила армії) не завжди вимірюється кількістю особового складу та озброєння. Існують й інші мірила: рівень патріотизму, бойовий дух та віра у справедливість справи, за яку борешся! А від Верховної Ради України все-таки хотілося б почути відповідь на таке питання: Чому на шляху до побудови держави, де панує верховенство права, губляться закони, які покликані стояти на сторожі цієї держави?
Володимир Паливода,
старший науковий співробітник відділу проблем національної безпеки НІСД