В умовах війни захист об’єктів критичної інфраструктури (ОКІ) набуває додаткової актуальності, оскільки вразливість об’єктів критичної інфраструктури негативно впливає на стійкість держави та її здатності до опору.

Досвід інших країн у розвитку систем захисту ОКІ свідчить, що ключовим елементом систем є чітке визначення та перелік об’єктів, а також визначення урядових осіб, відповідальних за захист ОКІ. Проте основним джерелом ризиків розглядаються передусім терористичні загрози та загрози кібербезпеці.

Так у США законодавчо визначено ОКІ як «сукупність фізичних або віртуальних систем і засобів, важливих для держави такою мірою, що їх вихід із ладу або знищення може призвести до згубних наслідків у галузі оборони, економіки, охорони здоров’я та безпеки нації». Існує урядовий орган, що відповідає за  захист критичної інфраструктури – Міністерство внутрішньої безпеки США; у 2018 році у його системі було створено агентство з питань кібербезпеки та безпеки інфраструктури як виконавчу структуру оперативного рівня, що забезпечує протидію загрозам критичній інфраструктурі.

У Великій Британії законодавство також орієнтоване на пріоритетність протидії терористичним і кіберзагрозам, а ОКІ визначено системи телекомунікації, банківського та фінансового сектору, водопостачання, енергозбереження та інші важливі для економіки країни об’єкти. В 1999 р. було створено спеціалізований координаційний центр з безпеки національної інфраструктури як частину системи британського Міністерства внутрішніх справ, який у 2007 році було реорганізовано в окремий урядовий центр із захисту національної критичної інфраструктури.

У Франції за координацію діяльності галузі критичної інфраструктури відповідає прем’єр-міністр, а на організаційному рівні ці функції виконує генеральний секретаріат з оборони і національної безпеки, який підпорядковується безпосередньо прем’єр-міністру. Відповідно до закону про захист основних економічних секторів від 2014 року № 6600/SGDSN/PSE/PSN критичними і такими, що потребують захисту, вважаються всі сектори, які забезпечують основні соціальні і економічні процеси держави, зокрема державне управління, судочинство, збройні сили, сільське господарство, електронні комунікаційні системи, енергетика, космос, водні ресурси, промисловість, охорона здоров’я, транспорт.

У Німеччині поняття ОКІ міститься у Національній стратегії захисту критичної інфраструктури, яка визначає як критичні «організаційні та фізичні структури і об’єкти, які є настільки життєво важливими для суспільного та економічного існування нації, що їх виведення з ладу або погіршення їх функціонування може призвести до …утворення значних прогалин у системі державної безпеки або до інших тяжких наслідків», а інтереси нації і безпека держави — як ключові критерії для віднесення тих чи інших об’єктів до критичної інфраструктури. Координаційні функції щодо захисту критичної інфраструктури покладені на федеральне міністерство внутрішніх справ. Крім того, в системі органів виконавчої влади Німеччини функціонує спеціалізоване відомство із захисту критичної інфраструктури, завданнями якого є моніторинг вразливостей інфраструктури і вироблення рекомендацій щодо її захисту.

В Україні схожу модель захисту критичної інфраструктури запроваджено у 2014 році, з початком російської агресії. В 2021 році було прийнято Закон України «Про критичну інфраструктуру», яким було в загальній площині врегульовано низку питань, пов’язаних із захистом об’єктів критичної інфраструктури, зокрема створення реєстру об’єктів, що потребують захисту, покладання функцій з координації і контролю в цій сфері на Кабінет Міністрів України, визначення органів виконавчої влади, відповідальних за захист в мирний (Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України) та воєнний (Генеральний штаб Збройних Сил України) час, тощо.

Проте, як засвідчив досвід останніх трьох років, захист об’єктів критичної інфраструктури розрахований переважно на виклики мирного часу і не дає чіткого алгоритму, як має здійснюватися захист критичної інфраструктури в умовах надзвичайних ситуацій, надзвичайного та воєнного стану. Іншими словами, діюча система захисту досі не готова до функціонування в умовах воєнного часу та ефективного реагування на притаманні йому загрози, насамперед щодо збройного ураження об’єктів критичної інфраструктури в ході бойових дій (що ми можемо спостерігати на прикладі об’єктів енергетичної інфраструктури під час цієї війни). Враховуючи довготривалий характер дії зазначеного чиннику, коли навіть після припинення бойових дій воєнні загрози критичній інфраструктурі нашої держави з високою ймовірністю усе ще залишатимуться доволі значними, перебудова системи її захисту з акцентом на посилення захисту об’єктів критичної інфраструктури у фізичному вимірі уявляється вкрай важливим завданням. Це передбачає, зокрема підвищення рівня охорони таких об’єктів, антитерористичного та кіберзахисту у мирний час, а також організацію їх оборони (протиповітряного прикриття, кібероборони  тощо) під час воєнного стану.

Подальше намагання РФ знищити українські енергетичні та інші критично важливі об’єкти вимагає від органів державної влади України прийняття невідкладних рішень та вжиття термінових практичних заходів щодо їх збереження і швидкого відновлення. При цьому надважливими завданнями є ухвалення та подальша імплементація необхідної нормативно-правової бази у сфері захисту критичної інфраструктури, формування роз’яснень щодо включення підприємств, установ, організацій до переліку об’єктів критичної інфраструктури та їх категоризації, розробка критеріїв їх безпеки та стійкості, підготовка планів захисту таких об’єктів за проектною загрозою національного рівня  тощо.

Водночас, на сьогодні у практичній площині досі не існує цілісної та ефективно діючої системи координації і контролю щодо захисту  критичної інфраструктури як для воєнного, так і для мирного часу. Покладання цих функцій на Державну службу спеціального зв’язку та захисту інформації України, яка у достатній мірі  не наділена відповідними інструментами та не має дієвого впливу на Сили оборони (Збройні Сили України, Національну гвардію України), не вирішує проблему, а лише ускладнює її. Рада національної безпеки і оборони України, яка відповідно до Конституції України наділена функціями координації і контролю в сфері національної безпеки, також самостійно не зможе повноцінно виконувати зазначене завдання через відсутність законодавчих та інших реальних керівних механізмів щодо органів державної влади.  Ефективне здійснення цих функцій Кабінетом Міністрів України також уявляється нереалістичним без розбудови в системі органів виконавчої відповідної інституційної вертикалі та вирішення проблем, пов’язаних із залученням до захисту об’єктів критичної інфраструктури збройних формувань з відповідною номенклатурою озброєнь. Щодо останнього проблемним питанням залишається відсутність чіткого нормативного визначення ролі, місця і функцій Генштабу ЗСУ у цій сфері діяльності в мирний та воєнний час.

Так, Законом  України «Про Збройні Сили України» (стаття 1 розділ  I) визначено, що Збройні Сили України «виконують завдання з протиповітряного прикриття важливих об’єктів держави (критичної інфраструктури), перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України.         В Законі України «Про правовий режим воєнного стану України» (стаття 4 пункт 7) йдеться про те, що «спрямування, координацію та контроль за діяльністю обласних військових адміністрацій з питань… захисту критичної інфраструктури, здійснення заходів правового режиму воєнного стану здійснює Генеральний штаб Збройних Сил України». В  Законі України «Про оборону України»  (стаття 13 розділ  II)  органи державної влади, органи військового управління, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи і організації «узгоджують з Генштабом ЗСУ та забезпечують проведення заходів щодо розвитку системи зв’язку, шляхів, транспорту, інших об’єктів критичної інфраструктури і території держави…;». Проте, деталізація цих законодавчих норм в Положенні про Генштаб ЗСУ відсутня. Це негативно впливає на організацію виконання функції захисту ОКІ та розподілу відповідальності.

Для унормування компетенцій, функцій  і завдань згаданих державних органів та суб’єктів господарювання у справі захисту критичної інфраструктури необхідне передусім внесення змін до Закону України «Про правовий режим воєнного стану». В ньому зокрема визначено, що на період воєнного стану відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування надаються додаткові повноваження. Військове командування видає обов’язкові до виконання накази і директиви з питань забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Військові адміністрації, на територіях, де введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, запроваджують та здійснюють разом із військовим командуванням заходи правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. При цьому, спрямування, координацію та контроль за діяльністю обласних військових адміністрацій щодо забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, дотримання правового режиму воєнного стану здійснює Генштаб ЗСУ, а з інших питань — Кабінет міністрів України у межах своїх повноважень. Серед таких заходів правового режиму воєнного стану (ст.8 Закону) є завдання  «встановлювати (посилювати) охорону об’єктів критичної інфраструктури та об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, і вводити особливий режим їх роботи».

Крім того, в Законі України «Про національну безпеку України»  слід більш чітко визначити повноваження Міноборони України щодо захисту  об’єктів критичної інфраструктури в умовах ведення воєнних дій (зокрема через відповідні уточнення плану оборони України та його складових), що дозволить швидше реагувати на зміни в безпековому середовищі. До ймовірних сценаріїв залучення Сил безпеки і Сил оборони до виконання завдань з оборони держави слід також включити захист ОКІ, що надасть можливість більш ефективно розподіляти сили і засоби при плануванні оборонних операцій.

Посилення захисту об’єктів критичної інфраструктури України можливо вирішити шляхом:

• вжиття додаткових невідкладних системних заходів посилення безпеки об’єктів критичної інфраструктури з боку відповідних органів державної влади, керівників державних та приватних підприємств і установ державного та приватного сектору з необхідним ресурсним забезпеченням. При цьому всі критично важливі об’єкти (насамперед ті що відновлюються) мають бути обладнані надійними захисними спорудами;
• розбудови інтегрованої системи ППО/ПРО по захисту об’єктів критичної інфраструктури та паливно-енергетичного сектору як однієї з головних стратегічних завдань захисту держави у ході збройної агресії та на післявоєнний період;
• уточнення місії інтегрованої системи ППО/ПРО у контексті посилення захисту об’єктів критичної інфраструктури, насамперед, об’єктів паливно-енергетичного сектору;
• узгодженості дій органів влади всіх рівнів щодо прикриття об’єктів критичної інфраструктури, маскування, забезпечення захисними спорудами тощо;
• чіткого розподілу відповідальності щодо захисту кожного з об’єктів критичної інфраструктури, моніторингу його захисту та своєчасного прийняття відповідних рішень.

Отже, нині діюча в Україні організаційна система забезпечення захисту критичної інфраструктури якнайшвидше потребує суттєвого системного вдосконалення, що, як уявляється, могло б включати:

1. Вдосконалення законодавства України з питань захисту ОКІ з метою унормування та подальшої імплементації викладених вище нагальних завдань.
2. Побудову в системі органів виконавчої влади чіткої координаційної вертикалі, відповідальної за захист ОКІ, де згадані координаційні функції на високому рівні здійснюватиме КМУ через створений при ньому профільний координаційний центр на чолі з прем’єр-міністром або віце-прем’єр-міністром, до якого мають увійти органи виконавчої влади, відповідальні за наявні сектори критичної інфраструктури та їх захист (необхідність створення такого центру в якості своєрідної «проміжної» структури зумовлена передусім особливостями національного законодавства з питань координації органів виконавчої влади). Центр затверджуватиме зокрема перелік об’єктів критичної інфраструктури, що потребують захисту, а також плани їх захисту та обсяги виділення необхідних для цього сил і засобів, інші нормативні акти, пов’язані із зазначеною проблематикою.
3. Покладання на МВС України координаційних функцій щодо захисту об’єктів критичної інфраструктури у фізичному вимірі, зокрема через призначення міністра внутрішніх справ заступником керівника згаданого координаційного центру та покладання на МВС питань забезпечення його діяльності щодо захисту об’єктів критичної інфраструктури (вибір саме МВС зумовлений тим, що це міністерство єдине з органів виконавчої влади, крім ГШ ЗСУ, що має у розпорядженні підпорядковані збройні формування Нацгвардії України, здатні забезпечити виконання завдань охорони і оборони об’єктів критичної інфраструктури). МВС України розроблятиме плани захисту об’єктів критичної інфраструктури у фізичному вимірі та обсяги виділення необхідних для цього сил і засобів для мирного часу, узгоджуватиме з ГШ ЗСУ плани захисту таких об’єктів та обсяги виділення необхідних для цього доданих сил і засобів під час воєнного стану, готуватиме пропозиції щодо нормативних актів, пов’язаних із зазначеною проблематикою (в т.ч. щодо змін законодавства).
4. Покладання на Нацгвардію України завдань охорони об’єктів критичної інфраструктури, розробки та узгодження з МВС України відповідних планів їх захисту, обсягів виділених сил і засобів, що мають бути задіяні для забезпечення захисту (охорони та оборони) таких об’єктів в мирний час та під час воєнного стану.
5. Покладання на ГШ ЗСУ завдання щодо розробки планів захисту і оборони об’єктів критичної інфраструктури, що мають бути задіяні під час воєнного стану, а також обсягів сил і засобів ЗСУ, інших складових сил безпеки і оборони, які мають бути задіяні в цей період для посилення захисту (оборони) таких об’єктів.
6. Розмежування компетенцій у питаннях координації і контролю щодо захисту об’єктів критичної інфраструктури між Кабінетом Міністрів України та Радою національної безпеки і оборони України, що передбачає зокрема посилення контрольних функцій РНБОУ та її апарату в цій сфері, створення в РНБОУ системи постійного моніторингу за станом захисту об’єктів критичної інфраструктури, налагодження взаємодії між РНБОУ і Кабінетом Міністрів України з цієї проблематики.

Костянтин Кононенко,

радник директора  НІСД

Віктор Павленко,

відділ воєнної політики центру безпекових досліджень НІСД, канд. військ. наук,

Петро Крикун, відділ воєнної політики центру безпекових досліджень НІСД