Три роки тому, з початком збройної агресії Російської Федерації проти нашої держави, відбулися парламентські слухання на тему “Обороноздатність України у XXI столітті: виклики, загрози та шляхи їх подолання”. Відповідною постановою Верховної Ради України “Про рекомендації парламентських слухань” (ВВР), 2014, № 36, ст.2003) було запропоновано наступне:

1. Забезпечити вирішення

п.4) оновлення засад, формування та реалізації нової воєнної, воєнно-економічної, військово-технічної та військово-промислової політики, а також політики військово-технічного співробітництва з іншими державами;

2. Кабінету міністрів

п.4) утворити Державне агентство оборонної промисловості як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого буде направлена на:

забезпечення розвитку оборонного сектору економіки;

забезпечення Збройних Сил України та інших військових формувань сучасним озброєнням і військовою технікою;

створення та організацію виробництва наукоємної конкурентоздатної продукції цивільного призначення;

адаптацію національного законодавства з питань оборонної промисловості та військово-промислової політики до законодавства Європейського Союзу.

п.5) розробити та впровадити дієвий механізм підтримання та стимулювання, у тому числі фінансового, експорту продукції військового призначення та подвійного використання вітчизняного виробництва;

п.6) розробити та впровадити в практику економічні механізми стимулювання інноваційної діяльності в оборонній промисловості;

п.13) створити умови для нарощування оборонного потенціалу держави, у тому числі через налагодження ефективного державно-приватного партнерства.

Не буде таємниці, сказавши що через три роки війни зазначені рекомендації так і залишилися лише рекомендаціями.

З цього місця дозволю собі більш ретельний аналіз і пропозиції за п’ятьма напрямками, які, на мою думку, на сьогоднішній день є вкрай актуальними.

1. Оновлення засад, формування та реалізації нової воєнної, воєнно-економічної, військово-технічної та військово-промислової політики, а також політики військово-технічного співробітництва з іншими державами.

Вперше терміни  з’явились в чинному законодавстві у 1991 році у Законі України “Про оборону України”, в якому визначено, що підготовка до оборони у мирний час включає “формування та реалізацію воєнної, воєнно-економічної, військово-технічної та військово-промислової політики держави”. Але ні в цьому законі, ні в інших нормативно-правових актах держави (наприклад в законах України “Про організацію оборонного планування” та “Про основи національної безпеки”)  не встановлюється  визначення цих понять та їх складові частини. У Воєнній доктрині України, затвердженій Указом Президента від 24 вересня 2015 року № 555/2015,  визначені основні напрями економічного забезпечення воєнної безпеки держави, яке “здійснюватиметься шляхом формування і реалізації принципово нової єдиної
воєнно-економічної, військово-промислової та
військово-технічної політики”.

При цьому слід  зазначити, що матрицею досягнення стратегічних цілей і виконання основних завдань оборонної реформи (додаток 1 до Стратегічного оборонного бюлетеня України, схваленого Указом Президента України від 6 червня 2016 року № 240/2016) не передбачено заходів із:

визначення стратегічних цілей, пріоритетних напрямів і завдань воєнно-економічного та науково-технічного розвитку;

формування і реалізації принципово нової єдиної воєнно-економічної, військово-промислової та військово-технічної політики;

розроблення стратегії розвитку ОПК.

Крім того, завдання з формування та реалізації воєнно-економічної, військово-промислової політики не покладено на жодний з центральних органів виконавчої влади. І тільки формування і реалізацію однієї складової воєнної політики, а саме – військово-технічної політики, покладено на Міноборони.

Відсутність єдиного органу, відповідального за формування та реалізацію в державі єдиної воєнно-економічної та військово-промислової політики призвело до того, що наразі, управління та координація ОПК в цілому не здійснюється жодним з центральних органів виконавчої влади. Підприємства промисловості перебувають у керівництві Державного космічного агентства України, Міністерства освіти та науки України, Державного концерну “Укроборонпром”, а підприємства приватного сектору працюють без належної координації.

Такий стан не дозволяє ефективно використовувати існуючий науково-виробничий потенціал ОПК та впроваджувати заходи щодо його розвитку.

Таким чином зазначене питання потребує поглибленої нормативної проробки.

Виходячи з положень теорії державного управління засади державної політики визначаються відповідними законами держави, а уточнюються та конкретизуються підзаконними актами. Що ми маємо на сьогодні?

1.1. Військово-економічна політика

Як вже зазначалося вище, це питання не регламентоване на законодавчому рівні, хоча Закон про основні засади військово-економічної політики був би дуже на часі – на сьогодні залишаються концептуально неврегульованими економічні питання ресурсного та технічного забезпечення військових формувань.

При тому що існують різноманітні інструкції про ціноутворення на продукцію оборонного призначення, це скоріше бухгалтерські, ніж концептуальні документи які не дають відповіді на дуже прості питання.

Так, у разі закупівлі продукції в рамках державного оборонного замовлення у вітчизняних виробників основною проблемою, яку необхідно вирішити постачальнику це узгодження із замовником розрахунково-калькуляційних матеріалів, які передбачають обмеження по заробітній платні, прибутку і так далі і тому подібне. Тільки інструкція щодо порядку їх складання, видана Міноборони, налічує 60 сторінок. В результаті деякі виробники навіть відмовляються від співпраці з Міноборони
(виробник РЛС “Аеротехніка МЛТ”).

У той же час при закупівлі імпортної продукції ніякі РКМ не потрібні. Таким чином вітчизняні виробники та їх закордонні колеги опиняються у нерівних умовах. Стає більш вигідним і простішим завезти імпортну продукцію, ніж розробляти та виробляти свою, постійно виправдовуючись, що заробітна платня твоїх співробітників вища ніж у середньому по місту.

У цій ситуації доречно було б передбачити  впровадження прозорої системи ціноутворення на продукцію військового призначення з урахуванням діючих механізмів у країнах – партерах.

З метою концептуального врегулювання економічних питань ресурсного та технічного забезпечення військових формувань, вважається за доцільне залучити представників Офісу зв’язку з НАТО за для надання пропозицій стосовно необхідних реформ для створення ефективної політики планування і управління ресурсами за євроатлантичними принципами з алгоритмами дій, переліком необхідних документів. Провести їх аналіз із залученням інститутів стратегічних досліджень та підготувати пропозиції щодо реформування системи планування і управління ресурсами за євроатлантичними принципами, які поляжуть в основу проекту Закону про основні засади військово-економічної політики

1.2.Військово-технічна політика

Як і у випадку з військово-економічною політикою  питання військово-технічної політики також законодавчо не регламентоване. Наряду з цим замовниками відмічаються недостатні обсяги серійного  виробництва нових і модернізованих зразків ОВТ, що пов’язано із старінням виробничих фондів та неефективним їх використанням за критерієм фондовіддачі.

(Так на початок 90-х років минулого століття цей показник, на українських оборонних підприємствах в залежності від їх галузевої приналежності складав 1,45-1,85. Тобто вартість щорічного випуску продукції в 1,5-2,0 рази перевищувала середньорічну вартість основних засобів виробництва, які при цьому були задіяні.

Зараз цей показник знаходиться в межах 0,40-0,65. Тобто на рік виробляється кількість продукції, вартість якої становить приблизно половину вартості наявних засобів виробництва.

Для того, щоб підвищити показник фондовіддачі у вітчизняному ОПК хоча би до рівня початку 90-х років, необхідно або збільшити обсяги випуску продукції оборонного призначення або вивести з експлуатації певну кількість застарілих основних засобів виробництва.

В реальності доцільним є “золота середина”.

Укрупнені розрахунки, на прикладі 130 оборонних підприємств, показують, що для досягнення рівня фондовіддачі початку 90-х років (порядку 1,5) в українському ОПК за умови подвоєння обсягів виробництва продукції (в цінах 2015 року) необхідно вивести з експлуатації основних засобів виробництва вартістю 1 911,0 млн. грн. (в залишковій балансовій вартості на кінець 2015 року), у тому числі 1,22 млн. квадратних метрів виробничих площ.)

Все це впливає на зростання вартості продукції за рахунок збільшення адміністративних витрат , непідготовленого виробництва, незавершеного процесу імпортозаміщення складових і комплектувальних виробів, тривалістю пошуку елементів іноземного виробництва для новітнього і модернізованого ОВТ.

На цьому фоні назріла нагальна потреба приведення нормативно-правових актів що регламентують державні закупівлі в інтересах військових формувань, формування та реалізації державного оборонного замовлення , діяльність військових представництв до вимог Директиви ЄС та досвіду країн-партнерів,
(наприклад, запровадити порядок вибору виконавців заходів основних показників державного оборонного замовлення шляхом проведення відкритих конкурсів відповідних бізнес-планів із створення ОВТ, зосередження основних зусиль ВП на контролі якості продукції, а не на питаннях ціноутворення)

У цій ситуації закон про основні засади військово-технічної політики став би тим концептуальним документом, що дозволив би вибудувати збалансовану систему сталого розвитку озброєнь

1.3.Військово-промислова політика

На відміну від перших двох законів проект Закону про створення та виробництво ОВТ відпрацьовано Міністерством економічного розвитку і торгівлі. Не зважаючи на те, що на думку фахівців проект потребує суттєвих до опрацювань, це можливо зробити і в ході його розгляду у профільному комітеті Верховної Ради.

І чим скоріше він буде переданий до Верховної Ради, тім краще.

1.4.Політика ВТС

Закон про військово-технічне співробітництво багаторазово виносився на комітет ВР декількох скликань, проте позитивного просування цього вкрай важливого документу до сьогодні не відмічено.

 

Висновок за 1-м питанням:

Оновлення засад, формування та реалізації воєнно-економічної, військово-технічної та військово-промислової політики, а також політики військово-технічного співробітництва з іншими державами знаходиться на початковій стадії та потребує ефективного прискорення.

 

2.Утворення центрального органу виконавчої влади, який буде опікуватия ОПК держави.

Дискусія щодо доцільності або недоцільності утворення окремого центрального органу виконавчої влади, який  би опікувався ОПК держави, точиться з моменту ліквідації Міністерства промислової політики.  Прихильники та противники  його утворення висувають чисельні обгрунтування «за» та «проти», проте істина, як відомо, знаходиться посередині.

Тому хотів би проаналізувати, чи може ДК “Укроборонпром” що є суб’єктом господарювання, хоч і з особливим статусом, ефективно виконувати функції що покладаються на орган державного управління оборонною сферою держави.

Для аналізу використаємо завдання для такого органу, що визначені на парламентських слуханнях.

2.1. Забезпечення розвитку оборонного сектору економіки.

Оборонний сектор економіки, як відомо, складається як з державних, так і з приватних підприємств, при цьому і за кількістю і за обсягами виробництва, приватні підприємства перевищують державні. Таким чином “Укроборонпром” як орган управління частиною держпідприємств (у Концерн входять не всі держпідприємства що задіяні у кооперації по створенню зразків ОВТ), є лише представником меншої частини оборонного сектору економіки. Крім того, являючись суб’єктом господарювання, “Укроборонпром” та підприємства що до нього входять є прямими конкурентами приватних підприємств за деякими напрямками.

Виходячи з зазначеного покладання функцій з розвитку усього оборонного сектору економіки що складається з підприємств різних форм власності на суб’єкт господарювання державної форми власності  обов’язково призведе до конфлікту інтересів та де-факто відсутності реального розвитку цього  сектору економіки в цілому.

2.2.Забезпечення Збройних сил України та інших військових формувань сучасним озброєнням і військовою технікою.

Якісне виконання цього завдання потребує здійснення комплексного управлінського впливу не тільки на фінішні підприємства, як державні, так і приватні, що є виробниками зразків ОВТ, а і на широку мережу розробників та постачальників матеріалів та комплектуючих усіх форм власності. Забезпечити такий вплив господарське утворення державних підприємств забезпечити не в змозі за визначенням.

Крім того, якість виконання завдання безпосередньо пов’язана із ефективною діяльністю інституту Генеральних конструкторів, які повинні бути локомотивами розвитку відповідних галузей не залежно від форми власності підприємств, які до цих галузей входять.

Нажаль, фактично, сьогоднішні генеральні конструктори це фактично головні конструктори окремих державних підприємств, що входять до складу “Укроборонпрому”, які повинні узгоджувати з керівництвом Концерну кожен свій крок, зокрема і співвиконавців на дослідно-конструкторські роботи та серійне виробництво. Не  про яке керівництво станом справ у галузі з підприємствами різних форм власності взагалі не йдеться.

В тім, для досягнення мети забезпечення Збройних сил України та інших військових формувань сучасним озброєнням і військовою технікою, генеральний конструктор галузі повинен бути абсолютно незалежним від впливу будь яких господарських утворень, однаково опікуватися проблемами підприємств усіх форм власності, що задіяні у реалізації проекту, та бути підпорядкований органу, що здійснює державне управління оборонним сектором економіки, не ставлячи за мету отримання прибутку.

2.3. Створення та організація виробництва наукоємної конкурентоздатної продукції цивільного призначення.

За часів функціонування Міністерства промислової політики в сфері його управління функціонувало 450 галузевих науково-дослідних установ, які опікувалися науковоємними напрямками створення та виробництва як цивільної так і військової продукції. Нажаль більшість з них залишилося поза увагою “Укроборонпром”.

Очікування, що зазначене завдання буде успішно виконане лише силами конструкторських бюро підприємств без участі галузевої науки є шляхом в нікуди.

Рішення проблеми можливо лише завдяки об’єднанню зусиль галузевої науки та виробництв різних форм власності під координаційним впливом рівновіддаленого від господарських структур державного органу, яким “Укроборонпром” стати не може за визначенням.

 

2.4. Адаптація національного законодавства з питань оборонної промисловості та військово-промислової політики до законодавства Європейського Союзу.

Чи може це завдання виконати господарче утворення державних оборонних підприємств? Звісно ні. Це завдання органу державного управління у тісній співпраці з профільними науково-дослідними установами.

 

Висновок за 2-м питанням:

Державний концерн “Укроборонпром” виконує завдання, покладені на нього відповідними нормативними документами. Оцінка ефективності виконання цих завдань не є предметом мого виступу.

Проте ефективність роботи концерну може значно зрости, у разі врахування пропозицій, отриманих за результатами науково-дослідної роботи “Фабрика”, яка виконана Центральним науково-дослідним інститутом озброєння та військової техніки Збройних сил України.

Зокрема це створення державних акціонерних холдингових компаній та тематичних акціонерних товариств для управління конкретними проектами і програмами.

При цьому завдання з управління функціонуванням  та розвитком оборонного сектору економіки в цілому покласти на державний орган, створення якого передбачене рекомендаціями парламентських слухань.

 

3.Розробка та впровадження дієвого механізму підтримання та стимулювання, у тому числі фінансового, експорту продукції військового призначення та подвійного використання вітчизняного виробництва.

Підтримання та фінансове стимулювання експорту продукції  це звісно дуже благе починання, яке звісно не реалізоване, проте на сьогодні мова йде перш за все про створення рівних умов на цьому ринку.

Аналіз нормативно-правових актів держави у сфері експортного контролю дозволяє зробити висновок про невідповідність окремих положень діючих нормативно-правових актів принципам “єдиного вікна” та забезпечення рівних прав підприємств усіх форм власності та прозорої конкуренції. Зазначене питання можливо викласти у вигляді трьох проблем.

Проблема 1:

З однієї сторони, Законом України № 549-IV визначено, що реалізацію державної політики в галузі державного експортного контролю забезпечує спеціальний уповноважений центральний орган виконавчої влади, який має право залучати до участі в здійсненні заходів державного експортного контролю інші центральні органи виконавчої влади. Тобто, Законом України декларується принцип “єдиного вікна” при здійсненні заходів в галузі державного експортного контролю.

З іншої сторони, Положенням, затвердженим ПКМУ № 838 (зі змінами), встановлена вимога щодо надання суб’єктом зовнішньоекономічної діяльності до Держекспортконтролю висновків від Мінекономрозвитку та Міноборони щодо можливості надання такому суб’єкту повноважень.

         Пропозиція:

Вилучити з тексту Положення, затвердженого ПКМУ № 838 (зі змінами) вимогу щодо надання суб’єктом зовнішньоекономічної діяльності до Держекспортконтролю висновків від Мінекономрозвитку та Міноборони щодо можливості надання такому суб’єкту повноважень.

Встановити вимогу щодо підготовки таких висновків Мінекономрозвитку та Міноборони за письмовим зверненням Держекспортконтролю на підставі відповідної заяви від суб’єкта зовнішньоекономічної діяльності.

Проблема 2:

З однієї сторони, Законом України № 549-IV визначено, що для проведення експертизи в галузі державного експортного контролю для надання суб’єктам здійснення міжнародних передач товарів повноважень на право здійснення експорту, імпорту товарів військового призначення та товарів, які містять відомості, що становлять державну таємницю не можуть призначатися представники фірм чи організацій, заінтересованих у висновках експертизи.

З іншої сторони, Положенням, затвердженим ПКМУ № 838 (зі змінами), до зазначеної експертизи на різних її стадіях залучаються фахівці Державного концерну “Укроборонпром” та Державної компанії “Укрспецекспорт”, які зацікавлені у висновках експертизи, як суб’єкти господарювання та суб’єкти здійснення міжнародних передач товарів.

 

         Пропозиція:

Вилучити з тексту Положення, затвердженого ПКМУ № 838 (зі змінами) вимогу щодо залучення будь-яких суб’єктів господарювання (Державного концерну “Укроборонпром” та Державної компанії “Укрспецекспорт” тощо) до проведення експертизи в галузі державного експортного контролю для надання суб’єктам здійснення міжнародних передач товарів повноважень на право здійснення експорту, імпорту товарів військового призначення та товарів, які містять відомості, що становлять державну таємницю.

Проблема 3:

Крім зазначеного, існують ризики упередженого відношення до суб’єктів господарювання, які надають документи для:

реєстрації як суб’єктів міжнародні передачі товарів, які підлягають державному експортному контролю;

надання повноважень на право здійснення експорту, імпорту товарів військового призначення та товарів, які містять відомості, що становлять державну таємницю;

отримання дозволу чи висновку на право експорту, тимчасового вивезення, імпорту, тимчасового ввезення та реекспорту товарів військового призначення, товарів, які містять відомості, що становлять державну таємницю та товарів подвійного використання.

Зазначений ризик упередженого відношення полягає у відсутності чіткого переліку документів, які надаються уповноваженому центральному органу виконавчої влади. У переважній більшості нормативних документів існують положення, які не мають чіткого визначення кінцевого переліку необхідних документів та надають право Держекспортконтролю вимагати від суб’єктів господарювання  додаткових відомостей або документів.

         Пропозиція:

У нормативних актах, які врегульовують відношення центральних органів виконавчої влади та суб’єктів господарювання у сфері експортного контролю за міжнародними передачами товарів, чітко визначити перелік документів, які необхідні для державної реєстрації суб’єктів господарювання, надання їм повноважень, дозволів та висновків. У зазначених актах вилучити положення, які надають можливість Держекспортконтролю вимагати від суб’єктів господарювання  додаткових відомостей або документів.

З метою створення конкурентного середовища та забезпечення рівних умов господарювання приватних і державних підприємств, Федерацією роботодавців України, за поданням Лігі оборонних підприємств України, сформовані та надані до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України пропозиції щодо внесення змін до діючих нормативно-правових актів  з метою усунення вищезазначених проблем.

Прошу Комітет з питань національної безпеки і оборони Верховної Ради України, реалізувати функцію депутатського контролю щодо внесення зазначених змін до нормативно-правових актів України.

Вважаю, що реалізація зазначених пропозицій дозволить:

досягти позитивних зрушень в практичній реалізації державно-приватного партнерства у сфері виробництва спеціальної техніки і озброєння;

підвищити інвестиційну привабливість підприємств оборонно-промислового комплексу з урахуванням міжнародного співробітництва у цієї сфері;

підвищити ефективність використання бюджетних коштів при виконанні заходів державного оборонного замовлення.

Висновок за 3-м питанням:

Підтримання та фінансове стимулювання експорту продукції  звісно є дуже важливим заходом, якого очікують виробники продукції оборонного призначення усіх форм власності, та сподіваються що рекомендації парламентських слухань у цьому напрямку будуть реалізовані Проте найважливішим питанням у цій царині є  забезпечення рівних умов господарювання приватних і державних підприємств.

 

4.Розроблення та впровадження в практику економічних механізмів стимулювання інноваційної діяльності в оборонній промисловості.

5.Створрення умов для нарощування оборонного потенціалу держави, у тому числі через налагодження ефективного державно-приватного партнерства.

Розгляд 4 та 5 питань, на мій погляд, доцільно об’єднати. Справа в тому що і впровадження економічних механізмів стимулювання, і налагодження ефективного державно-приватного партнерства у оборонному секторі економіки можливе лише при детальній та структурованій організації цього сектора, де і державні і приватні підприємства мають рівні права та доступ до державних активів, наприклад у питаннях підготови виробництва, та координацію діяльності підприємств усіх форм власності здійснює державний орган, основна мета якого не отримання прибутку, а вирішення державних завдань із зміцнення обороноздатності країни.

 

Ігор Одноралов,

заступник генерального директора

– керівник офісу оборонних проектів корпорації «УкрІннМаш»