У вересні 2019 р. Фонд «Інститут Броніслава Коморовського»^[1] презентував доповідь під назвою «Оборона Республіки Польща після трьох десятиліть суверенітету»^[2]. У документі представлена еволюція основних проблем у сфері національної безпеки РП  за минулі тридцять років, а також надані рекомендації щодо вирішення цих проблем^[3]. Значна частина доповіді присвячена ситуації навколо спеціальних служб Польщі, які є важливою складовою системи забезпечення національної безпеки.

На сьогодні до числа спецслужб РП входять: Агентство внутрішньої безпеки (АВБ), Агентство розвідки (АР), Служба військової контррозвідки (СВКР), Служба військової розвідки (СВР) та Центральне антикорупційне бюро (ЦАБ). Формально вони підпорядковуються прем’єр-міністру, від імені якого наглядову функцію здійснює член Ради міністрів — Міністр-координатор спеціальних служб^[4]. Загалом у штаті цих п’яти формувань налічується близько 9-10 тисяч співробітників^[5]. Загальний щорічний бюджет згаданих спеціальних служб у 2015 р. коливався у межах близько 1 млрд. злотих. Уряд партії «Право і справедливість» збільшив фінансування спецслужб у середньому приблизно на 30 %, і у 2018 р. їхній бюджет становив вже майже 1,5 млрд. злотих. Більшість бюджетних витрат поглинається заробітною платою, яка у 2016-2018 рр. значно зросла (найбільше — у ЦАБ).

Синтез 25-літньої діяльності та ситуація на 2015 р.

Після перших демократичних парламентських виборів у післявоєнній Польщі (червень 1989 р.) у системі спеціальних служб розпочався прискорений процес змін. У 1990 р. була ліквідована Служба безпеки, яка входила до складу Міністерства внутрішніх справ (МВС), а її співробітники пройшли переатестацію^[6] для роботи у новій «цивільній» спецслужбі – Відомстві охорони держави (ВОД). Після об’єднання ІІ Управління Генерального штабу (військова розвідка) та частини колишньої Військової внутрішньої служби (військова контррозвідка) Міністерства національної оборони (МНО), у 1991 р. була створена Військово-інформаційна служба (ВІС). У результаті проведених політичних змін у 1990-1996 рр. польські спецслужби функціонували як складова інтегрованої системи забезпечення національної безпеки і оборони: ВОД — у складі цивільної адміністрації при МВС, ВІС — у складі Збройних сил при МНО. У ці роки остаточно сформувалася модель парламентського нагляду за спецслужбами у вигляді Комісії у справах спеціальних служб Сейму РП (створена у 1995 р.).

У другій половині 1990-х рр. цей системно чіткий функціональний порядок почав змінюватися. У 1997 р. ВОД виділили зі складу МВС і підпорядкували безпосередньо прем’єр-міністру. Була введена посада Міністра-координатора спеціальних служб та створена Колегія у справах  спеціальних служб як орган Ради міністрів. Це призвело не лише до відокремлення проблематики державної безпеки (ВОД, Міністр-координатор спеціальних служб) від проблематики громадської безпеки (МВС), але й поставило «цивільні» спецслужби в один ряд з органами державного управління.

У 2002-2006 роках відбувся подальший процес декомпозиції^[7] системи спеціальних служб РП. Замість ліквідованого ВОД були створені АВБ та АР. Одночасно зміцнилися позиції військових спецслужб (зокрема, й у цивільній сфері), а у 2003 р. парламент прийняв закон про ВІС. Через три роки ВІС була ліквідована та розділена на два окремі органи державного управління: СВКР та СВР. Ініціатором та виконавцем процесу їх створення, переатестації співробітників та підготовки звіту про перевірку діяльності ВІС був тодішній заступник Міністра національної оборони Антоні Мацєревич. Оприлюднення звіту призвело до чергового (після люстрації 1990-х рр.) витоку даних про діючу агентуру польської розвідки. Уряд також створив ще одну «цивільну» спецслужбу ЦАБ, яка була підпорядкована прем’єр-міністру, а її керівником призначено депутата Сейму від правлячої партії «Право і справедливість».

Наслідками цих дій стали повна ідеологізація тематики спеціальних служб (ліквідація ВОД та ВІС), розшифровка агентури, ускладнення як міжнародного співробітництва, так і співпраці державних органів у сфері забезпечення національної безпеки, підпорядкування спецслужб кільком інституціям та їхня відособленість у системі державного управління. Співробітники спецслужб втратили відчуття стабільності, громадяни — залишки довіри, а держава втратила авторитет.

Декомпозиція сектору безпеки у 2002-2006 рр. призвела до тривалої відсутності «цивільних» спецслужб (АВБ, АР) у сегменті органів державного управління, підпорядкованому Міністрові внутрішніх справ. З іншого боку, СВКР та СВР, які підзвітні Міністрові національної оборони, не входять до складу Збройних сил. Така ситуація зберігається й донині.

У 2007-2015 рр., за часів правління урядової коаліції партії «Громадянська платформа» та Польської селянської партії, була зроблена спроба стабілізувати ситуацію навколо спеціальних служб. Припинилася кадрова «карусель» з частою зміною керівників спецслужб, знята напруженість у середовищі співробітників. Незважаючи на обмеженість бюджетних коштів, відбувалася модернізація польських спецслужб. У рамках чинного законодавства була сформована загальнодержавна система боротьби з тероризмом. Міністр внутрішніх справ, за погодженням з керівником АВБ, створив координаційно-аналітичний підрозділ — Антитерористичний центр (АТЦ), до складу якого увійшли представники спецслужб, поліції, прикордонної та митної служб, інших державних органів. Була розроблена єдина методологія діяльності, опрацьований каталог інцидентів та загроз, готувалися спільні звіти. З появою окремої Варшавської делегатури (управління) АВБ істотно зміцнилося антитерористичне та контррозвідувальне забезпечення безпеки у столиці країни. На базі Департаменту  контррозвідки АВБ узгоджено єдині стандарти ведення оперативно-розшукової діяльності.

У 2008 р. при АВБ було створено Урядову групу реагування на комп’ютерні інциденти як підрозділ кіберзахисту органів державного управління. Департамент інформаційної безпеки АВБ забезпечив систему раннього попередження про мережеві атаки (Arakis-gov) вітчизняним ІТ-обладнанням. До 2012 р. були відновлені криптографічні можливості АВБ (проектування, створення, виробництво, сертифікація та впровадження пристроїв, алгоритмів, криптографічних матеріалів). У 2013-2015 рр. АВБ спільно з МНО розпочали роботу з відновлення криптологічних можливостей держави, особливо в галузі криптоаналізу та дешифрування. У 2009 р. в АВБ знову з’явився підрозділ радіоконтррозвідки, ліквідований після розпуску ВОД. У 2010-2011 рр. АВБ розробило та створило систему мобільного закритого урядового зв’язку «Catel» на основі вітчизняних кодів доступу. Завдяки наявності польського військового контингенту в Афганістані, в АР та СВР були розширені можливості радіоелектронної розвідки, а у СВКР — інтегрованої системи моніторингу.

У 2009-2015 рр. в АВБ реалізована низка ряд науково-дослідницьких проектів для підтримки модернізації спецслужб у сфері криміналістики, спеціальної техніки, криптології та підготовки кадрів. З 2009 р. почав видаватися фаховий науковий журнал «Огляд внутрішньої безпеки». Одночасно посилилися зв’язки з громадськістю: створено нові веб-сайти (www.abw.gov.pl, www.cert.gov.pl), які дозволяють спілкуватися з іншими користувачами мережі. Тоді ж започаткована публікація щорічних відкритих звітів про діяльність ABБ. До 2014 р. було опубліковано 6 таких звітів, в яких представлено результати кількох тисяч розслідувань, проведених ABБ. Серед найбільш значних успіхів польської контррозвідки варто згадати перехоплення контрабанди вагою понад 1100 кг кокаїну з Південної Америки до Польщі, викриття нелегала ГРУ ГШ ЗС РФ, забезпечення антитерористичної безпеки під час Євро-2012 та запобігання спробі терористичного нападу на Сейм.

АВБ також боролася з економічними злочинами, зокрема  запобігла захопленню третини ґрунтів у м. Катовіце шляхом реприватизаційного шахрайства, розгромила багато структур міжнародної організованої злочинності, які торгували зброєю, наркотиками та акцизними товарами, викрила механізми шахрайства з ПДВ та відмиванням «брудних» грошей. Мірилом цих успіхів стало повернення державі майна на значні суми: у 2012 р. — 168,7 млн. злотих; у 2013 р. — 104,6 млн. злотих; у 2014 р. — 114,4 млн. злотих.

Важливим напрямком функціонування польських спецслужб у роки правління урядової коаліції партії «Громадянська платформа» та Польської селянської партії було формування патріотичної ідентичності та традицій. В усіх спецслужбах (крім ЦАБ) затверджено нові зразки військової форми. Усі спецслужби були охоплені духовною опікою капеланів Польового ординаріату Війська Польського. Усім спецслужбам (крім ЦАБ) надано нові прапори та штандарти. Почесні варти від спеціальних служб почали брати участь у проведенні державних церемоній. Навчальні центри АР та ABБ вшанували пам’ять своїх почесних патронів — генералів Армії Крайової Гжегожа Пелчинського та Стефана Ровецького, відкривши їм пам’ятники. У 2011 р. Рада міністрів прийняла постанову про встановлення Почесної відзнаки імені генерала Стефана Ровецького, якою нагороджують за заслуги у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави.

У 2007-2015 рр. здійснювались спроби системного правового врегулювання роботи спеціальних служб, включно з оперативно-розшуковою та розвідувальною діяльністю. Законопроект, поданий фракцією партії «Громадянська платформа» у 2007 р., у подальшому протягом двох років узгоджувався з МВС, але врешті-решт «загубився» у профільній комісії Сейму. Як результат, ця найбільш чутлива та важлива сфера діяльності спецслужб та поліції сьогодні законодавчо не врегульована. А правовий захист, наприклад, агента розвідки не відрізняється від того, який має звичайний інформатор поліцейського комісаріату на залізничній станції.

Загалом, питання спеціальних служб не було пріоритетним завданням коаліційного уряду. Роки економічної кризи теж не сприяли їхній технічній модернізації чи серйозним реформаторським змінам. Проте, незважаючи на непослідовність і досить наївну віру в аполітичність ЦАБ, яка характеризувала перший термін повноважень тодішньої правлячої коаліції, зусилля влади були націлені на те, щоб не нашкодити і, наскільки це можливо, підвищити ефективність роботи спецслужб та забезпечити кадрову стабільність. Діяльність спеціальних служб здійснювалась у рамках закону та під наглядом незалежної від уряду прокуратури.

Спеціальні служби у 2015-2019 рр.

У політичній системі, що склалася після парламентських виборів 2015 р., спеціальні служби почали відігравати надзвичайно важливу роль. Одним із доказів цього може бути той факт, що їхніми керівниками призначалися особи з  найвищого керівництва правлячої партії «Право і справедливість». Спецслужби у реалізації своєї політичної місії мають повну підтримку прокуратури, яку очолює депутат Сейму від згаданої партії.

Захоплення спецслужбами в середовищі правлячого табору з 2015 р. є одним з найважливіших елементів його політичної стратегії. Підхід до спецслужб чітко виражений у програмі правлячої партії. Там стверджується, що реформа «цивільних» спецслужб у вигляді створення ВОД була «реалізацією планів, підготовлених комуністичною владою, з відносно невеликими кадровими змінами. Елементи продовження, безумовно, переважали над елементами змін, хоча масштаби діяльності та спосіб виконання завдань значною мірою були модифіковані»^[8]. Переконання, що спецслужби Третьої Республіки^[9] були «запрограмовані» якоюсь системою, визначає дії правого політичного табору, який повністю заперечує досягнення спецслужб після 1989 р. і часто реалізує дуже суперечливі та шкідливі плани для держави (наприклад, публікація звіту про перевірку діяльності ВІС)^[10].

У документі спеціальним службам присвячено цілий підрозділ, а ABБ, ЦАБ, СВКР та СВР згадуються кілька десятків разів. До того ж є навіть посилання на конкретних співробітників спецслужб. Програма правлячої партії передбачала, що спеціальні служби (особливо, АВБ) зазнають масштабних змін. Ключовими з них мають стати такі:

позбавлення АВБ слідчих повноважень;

позбавлення АВБ і СВКР права видавати сертифікати безпеки для отримання доступу до секретної інформації і передача цього права Міністру-координатору спеціальних служб;

позбавлення АВБ повноважень боротьби з економічними злочинами та корупцією;

передача податкової розвідки зі складу Міністерства фінансів до ЦАБ.

Після приходу до влади партії «Право і справедливість» деякі з цих положень були реалізовані. Міністрові-координатору спеціальних служб надано широкі повноваження, що на практиці означало появу нового міністерства. Згідно з розпорядженням Голови Ради міністрів^[11], цей посадовець отримав повноваження не лише координувати діяльність спецслужб від імені прем’єр-міністра, але й право доступу до усієї документації про перевірку (відповідно до закону про захист секретної інформації) співробітників АР, ЦАБ, СВР, СВКР та АВБ. Міністр-координатор спеціальних служб також отримав повний доступ до матеріалів оперативного контролю, який здійснюють усі спецслужби. Жоден з його попередників не мав таких повноважень. Їх не має навіть сам прем’єр-міністр. Єдині обмеження стосуються впливу на справи військових спецслужб. Тут повноваження Міністра-координатора спеціальних служб розділені з Міністром національної оборони.

Важливе значення для функціонування спецслужб мають повноваження прокуратури. Згідно з новим законом про прокуратуру (прийнятий у 2016 р.)^[12], прямий та істотний вплив на діяльність органів прокуратури та спеціальних служб має 1-й заступник Генерального прокурора^[13]. Його формальний статус, як й інших заступників Генерального прокурора, був задуманий таким чином, щоб їх не можна було усунути з посади навіть у випадку зміни уряду. Генеральний прокурор та його заступники призначаються та звільняються з посади за погодженням з Президентом РП. Прокурори нижчого рівня призначаються Генеральним прокурором за поданням його 1-го заступника.

Прокурору, крім звичайних процесуальних дій, надані безпосередні контрольні функції щодо найбільш «гострих» оперативно-розшукових заходів усіх спецслужб та поліції. Він має право:

• знайомитись з усіма оперативними матеріалами, що пов’язані з проведенням слухового контролю, контрольованих закупок та вручення неправомірної фінансової вигоди (оперативний експеримент) тощо;
• давати доручення поліції на проведення будь-яких інших додаткових оперативно-розшукових заходів;
• ініціювати проведення службового чи дисциплінарного розслідування щодо посадової особи, яка відмовила прокурору в доступі до інформації та даних, що містяться в оперативних матеріалах;
• скасування або зміна грифу секретності, наданого документу уповноваженим органом після попередньої консультації з цим органом та інформування прем’єр-міністра про такі наміри.

Безпрецедентний характер має теж право прокурора порушувати таємницю слідства, тобто інформувати ЗМІ та інших конкретно не визначених законом осіб про хід розслідування, включно з оперативно-розшуковими заходами.

Однозначним проявом тісного взаємозв’язку між органами прокуратури та спецслужбами і поліцією є право використання «привілейованих» транспортних засобів, водіям яких дозволено не дотримуватися правил дорожнього руху (правда, в окремих випадках, що регулюються законодавством).

Проаналізувавши положення законодавства та фактичний стан справ, експерти Фонду «Інститут Броніслава Коморовського» зазначають, що роль прокуратури у правовій системі Республіки Польща є надмірною і такою, що втручається в усі сфери життя держави.

Експерти звертають увагу й на те, що, згідно з новим законом про прокуратуру, за службові проступки (включно з явними порушеннями закону) прокурор несе дисциплінарну відповідальність. Однак в одному з положень говориться, що правопорушенням такі вчинки прокурора не будуть вважатися, якщо вони здійснюються виключно в інтересах суспільства. Це положення (оскаржене омбудсменом у Конституційному суді) може слугувати виправданням безкарності співробітників прокуратури, якщо вони  свою протиправну діяльність прикриватимуть суспільним інтересом.

Для функціонування спеціальних служб важливе значення мала фундаментальна перебудова чинного механізму використання у кримінальному процесі даних, отриманих у ході оперативно-розшукової діяльності, що проводиться на підставі положень закону про поліцію^[14]. Положення, що регулювали це питання і діяли до квітня 2016 р., передбачали низку обмежень щодо будь-якого використання інформації, отриманої непроцесуальним шляхом (передусім, мається на увазі слуховий контроль^[15]). Скасування цих положень означає, що тепер немає перешкод для широкого визнання матеріалів оперативного контролю як доказів у справі. Отже, вони будуть використовуватися нарівні з доказами, які отримані у спосіб, що чітко відповідає вимогам процесуальних актів^[16]. На практиці прокуратура зможе притягнути до кримінальної відповідальності особу, яка зателефонувала іншій особі (контрольованій спецслужбами чи поліцією) та необачно розповіла про будь-яке правопорушення. Прокурор може також передавати матеріали про слуховий контроль до ЗМІ.

Запроваджені зміни істотно розширили перелік злочинів, щодо яких прокурор має право застосувати слуховий контроль. Головним чином, це злочини проти судової влади, такі як неправдиве показання, неправдиве звинувачення, надання неправдивих висновків та експертиз. Крім того, якщо у ході контролю були отримані докази про вчинення особою іншого злочину, ніж той, який передбачений дозволом на проведення контролю, прокурор приймає рішення про використання цих доказів у кримінальному процесі. При цьому прокурор тепер не зобов’язаний отримувати згоду суду. Така ситуація може призвести до зловживань оперативними матеріалами.

Були внесені значні зміни й у повноваження спеціальних служб. На виконання рішення Конституційного суду, прийнятого у липні 2014 р., їхні повноваження щодо застосування оперативного контролю обмежили. Положення законів, що регулюють діяльність АВБ та ЦАБ, чітко визначають права керівників цих спецслужб щодо обсягу та способу здійснення оперативного контролю. Однак, схоже, партія «Право і справедливість» знайшла простий спосіб обійти обмеження. Ключовим елементом у цьому контексті стало доповнення Кримінально-процесуального кодексу новою статтею. У поєднанні з положеннями, наприклад, закону про АВБ, вона надає прокурору можливість на власний розсуд використовувати інформацію, отриману у ході оперативного контролю.

Взагалі, від самого початку перебування при владі правлячі кола намагаються постійно розширювати повноваження спецслужб. Не виключено, що подальші зміни до Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів і «підлаштування» під них законодавства, що регулює діяльність спецслужб, поліції та податкових органів, будуть стосуватися як розширення сфери застосування, так і послаблення вимог до використання оперативного контролю.

Одночасно зі збільшенням покарання за дачу неправдивих показань (до восьми років позбавлення волі) прокуратура отримала право використовувати оперативний контроль щодо підозрюваних осіб. А спеціальні служби (ABБ, ЦАБ, СВКР) отримали право використовувати оперативний контроль щодо осіб, яких підозрюють у діях на шкоду судовій владі, якщо це має відношення до операцій, що здійснюються цими спецслужбами. Як і у випадку з прокуратурою, у спеціальних службах можуть мати місце зловживання використанням оперативного контролю щодо підозрюваних осіб та потенційних свідків на етапі досудового розслідування.

В умовах внутрішньополітичного протистояння можна констатувати, що в результаті згаданих вище змін була побудована цілісна система, яка дозволяє чинній владі ефективно боротися з будь-яким потенційним політичним опонентом, не порушуючи законів. І ця система надалі зміцнюється за рахунок нових повноважень спеціальних служб.