Спочатку зазначимо, що така дещо алярмова назва статті запозичена з відомого дослідження В.Ратчева «Урядування, менеджмент, командування, лідерство: визначення контексту для вивчення оборонного менеджменту» [1]. У ньому сторонами згаданого «смертельного трикутника» в умовах нашої держави є наступні основні суб’єкти:

політики – Президент України, Прем’єр-міністр України (у випадку відсутності у Верховній Раді України пропрезидентської більшості чи коаліції), Міністр оборони України, перший заступник та інші заступники Міністра оборони України;

адміністратори – цивільні Державний секретар Міноборони України та керівники структурних підрозділів апарату Міноборони України;

військовослужбовці – Головнокомандувач ЗС України, начальник Генштабу ЗС України, Командувач об’єднаних сил, командувачі видів, окремих родів військ (сил) ЗС України  тощо.

Наскільки небезпечними для національної безпеки країни є конфлікти у цьому «трикутнику» наочно можна спостерігати на прикладі нещодавнього гострого протистояння у його вірменському варіанті – між президентом, прем’єр-міністром і керівниками збройних сил Вірменії. Відтак, обговорення та розв’язання в Україні існуючих проблем, пов’язаних із трансформацією взаємовідносин між вище згаданими суб’єктами, уявляється актуальним з огляду на низку обставин.

Насамперед варто звернути увагу на деякі норми прийнятого у 2018 р. Закону України «Про національну безпеку України» (далі – Закон про нацбезпеку). Вони, серед іншого, визначають нову систему командування, контролю та координації операцій сил оборони, встановлюють і розмежовують підпорядкування, підзвітність, повноваження та відповідальність зокрема:

Міністра оборони України, Головнокомандувача ЗС України, начальника Генштабу ЗС України, Командувача об’єднаних сил, командувачів видів, окремих родів військ (сил) ЗС України;

Міноборони України, Генштабу ЗС України, Об’єднаного оперативного штабу та інших органів військового управління ЗС України.

Крім того, Закон про нацбезпеку запроваджує всеосяжний підхід до планування у сферах національної безпеки і оборони, забезпечення демократичного цивільного контролю над органами та військовими формуваннями у цих сферах.

Слід додати, що проєкти низки норм Закону про нацбезпеку, що містяться у статтях 15, 16, 25, 27, 28 і Прикінцевих та перехідних його положеннях, опрацьовувалися Апаратом РНБО України спільно з Міноборони України та західними партнерами, зокрема з фахівцями Представництва НАТО в Україні і корпорації RAND (США), а також з українськими неурядовими експертами та іноземними воєнними радниками. Це дозолило кореспондувати їх з переважною більшістю відповідних принципів, підходів та стандартів, що використовуються державами-членами Альянсу. Разом з тим, деякі зі згаданих норм мають певні відмінності (про які буде далі) з огляду на унікальність умов, в яких Україна перебуває через російську збройну агресію проти неї, особливості побудови і функціонування державної влади в нашій державі та її національного законодавства.

Слід також зауважити, що за останні три роки Міноборони України не спромоглося забезпечити імплементацію значної частини згаданих норм в інші  закони, акти Президента України та Кабінету Міністрів України. Через це між їх положеннями є низка протиріч, які створюють проблеми, зокрема у питаннях планування в сфері оборони, керівництва та управління ЗС України, генерації військ (сил), нарощування їх спроможностей та застосування сил оборони. До того ж, реалізація на практиці деяких норм Закону про нацбезпеку свідчить про необхідність внесення до них суттєвих коректив.

Внаслідок вказаного, непоодинокими є нещодавні висловлювання низки керівників Міноборони України та ЗС України стосовно: «правового врегулювання розмежування обов’язків між Міністерством та Генеральним штабом (тут і далі підкреслено нами)»; того, що «Міністерство оборони України має формувати політику, тоді як Генеральний штаб – відповідати за її  реалізацію та звітувати Міністерству оборони…», «Міноборони відповідає за формування державної політики у сфері оборони, а Збройні Сили – за її реалізацію». А у проєктах певних документів оборонного планування є положення щодо необхідності «чіткого розмежування повноважень та відповідальності між Міністерством оборони України та Збройними Силами України…».

Такі висловлювання і положення не відповідають окремим нормам законодавства. Зокрема, Міноборони України та Генштаб ЗС України виконують визначені для них основні завдання і функції, а не обов’язки. Генштаб ЗС України підпорядкований Головнокомандувачу ЗС України, а відтак він звітує йому, а не Міноборони України. До того ж ЗС України є військовим формуванням, завдання та функції яких визначено Конституцією та законами України. Вони не мають повноважень, на відміну від Міноборони України, яке є центральним органом виконавчої влади та наділено низкою відповідних повноважень. До речі, Головнокомандувач ЗС України та його Апарат наразі не є, де-юре, складовою загальної структури ЗС України.

Аналіз історії незалежної України дає підстави стверджувати, що для налагодження ефективного керівництва її Збройними Силами недостатньо рухатися лише шляхом все більш детального юридичного розподілу повноважень Міністра оборони України та очолюваного ним Міністерства із повноваженнями Головнокомандувача ЗС України, його Апарату і Генштабу ЗС України. Бо об’єктивно не існує остаточно визначених меж між їх повноваженнями та відповідальністю. До того ж, слід забезпечити необхідний баланс між повноваженнями та відповідальністю кожного із зазначених керівників і органів військового управління.

Головне ж полягає у тому, що одночасно із розподілом згаданих повноважень та відповідальності має здійснюватися запровадження належних цивільно-військових відносин між цивільними політичними керівниками, адміністраторами, військовими керівниками та іншим персоналом раніше згаданих органів військового управління, з урахуванням відповідного досвіду держав-членів НАТО. Адже, такі відносини мають вирішальний вплив на оборонну організацію та процеси урядування, менеджменту чи командування у ній [1].

Нехтування у минулому вказаними підходами призводило до виникнення у 1996 та 2010 рр. криз у відносинах між керівниками Міноборони України та Генштабу ЗС України. За оприлюдненою у ЗМІ інформацією, певні проблеми у взаємовідносинах часом виникають й між нинішніми керівниками Міноборони України та ЗС України. І хоча вони, як правило, мають суб’єктивні та об’єктивні «коріння», у подальшому розглядатимуться лише останні з них.

Зважаючи на наведене, своєчасним та прагматичним є рішення колегії Міноборони України від 29 грудня 2020 р. стосовно переведення цього Міністерства та ЗС України на нові стандарти управлінських процесів і засад функціонування, побудови сучасної системи оборонного менеджменту на основі кращих практик держав-членів НАТО, посилення демократичного цивільного контролю над силами оборони. На його виконання передбачено, серед іншого [2], здійснити серйозні трансформації у згаданому «трикутнику»:

провести комплексний функціональний огляд системи оборонного менеджменту в Міноборони України та ЗС України;

розробити та подати на затвердження проєкти нових положень про Міноборони України, Апарат Головнокомандувача ЗС України та Генштаб ЗС України;

підготувати проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань національної безпеки», якими будуть врегульовані питання розподілу повноважень, взаємовідносин, відповідальності та підзвітності посадових осіб Міноборони України та ЗС України.

Проте, вирішувати згадані та інші проблемні питання рекомендується передусім з уточнення підпорядкування, підзвітності, повноважень і відповідальності Міністра оборони України та Головнокомандувача ЗС України. І лише потім можна буде вносити корективи до розподілу основних завдань та функцій між Міноборони України, Апаратом Головнокомандувача ЗС України, Генштабом ЗС України, Об’єднаним оперативним штабом та іншими органами військового управління, а також розробляти та подавати на затвердження проєкти нових положень про Міноборони України, Апарат Головнокомандувача ЗС України, Генштаб ЗС України та ін.

При цьому рекомендується враховуватися наступні чинники.

1. Перш за все варто розглянути питання щодо підпорядкування Міністра оборони України та Головнокомандувача ЗС України.

Відомо, що Міністр оборони України, згідно із законодавством (див. додаток 1), підпорядковується Президентові України, а Головнокомандувач ЗС України – Президентові України та Міністру оборони України. Раніше, у 2019 р., іноземні воєнні радники наголошували, що таке подвійне підпорядкування Головнокомандувача ЗС України нібито не відповідає принципам НАТО у частині забезпечення демократичного цивільного контролю над збройними силами та єдності командування цими силами. Насправді ж це певним чином не так. Завдяки вказаному підпорядкуванню Президент України отримує більш повну та об’єктивну інформацію щодо стану і проблем у сфері оборони держави. При цьому ЗС України перебувають під цивільним демократичним контролем не лише Міністра оборони України, а й безпосередньо їхнього Верховного Головнокомандувача – Президента України.

Треба враховувати і те, що Президент України, відповідно до Конституції України, є Верховним Головнокомандувачем ЗС України. Відтак саме тому йому особисто підпорядковується Головнокомандувач ЗС України, насамперед у питаннях застосування ЗС України та інших складових сил оборони. Завдяки цьому наразі забезпечується «єдність та оперативність керівництва/командування цими силами» під час їх застосування, а також персональна відповідальність Верховного Головнокомандувача і Головнокомандувача ЗС України за законність та результати застосування згаданих сил.

Тому пропонується зберегти зазначені норми у Законі про нацбезпеку.

2. Не потребують корегування, на наш погляд, і положення Закону про нацбезпеку, які стосуються підзвітності Міністра оборони України. У той же час, пропонується внести певні корективи до його норм, в яких йдеться про підзвітність Головнокомандувача ЗС України (див. додаток 1), що виділені викреслюванням та курсивом:

«Головнокомандувач Збройних Сил України підзвітний Президенту України та Міністру оборони України з питань досягнення воєнно-стратегічних цілей у сфері оборони військовими силами і засобами Збройними Силами України, а також переданими в його підпорядкування силами і засобами інших складовими сил оборони, а також підтримання спроможностей Збройних Сил України та цих сил і засобів до застосування».

Це обґрунтовується відсутністю у законодавстві тлумачення словосполучення   «військові сили і засоби», а також використанням в інших положеннях Закону про нацбезпеку словосполучення «Збройні Сили України, а також передані в його [Головнокомандувача] підпорядкування сили і засоби інших складових сил оборони».

3. Актуальною та чутливою є проблема, пов’язана із розподілом повноважень Міністра оборони України та Головнокомандувача ЗС України щодо керівництва ЗС України (див. додаток 2).

Відомо, що Президент України, згідно із Конституцією та іншими законами України, зокрема здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави, приймає рішення про використання [застосування] ЗС України, про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, а також здійснює керівництво ЗС України. У законодавстві повноваження щодо керівництва ЗС України у певних царинах, про які буде далі, надано також Міністру оборони України та Головнокомандувачу ЗС України.

Природно, що вищезгадані три керівники несуть особисту відповідальність за стан та результати керівництва ЗС України, виконання визначених їм завдань тощо. При цьому Міноборони України, перший заступник та інші заступники Міністра оборони України, заступник Головнокомандувача ЗС України, Генштаб ЗС України, начальник Генштабу ЗС України та Командувач об’єднаних сил здійснюють, відповідно до законодавства, лише управління (а не керівництво!) ЗС України у визначених їм певних межах.

Так, згідно із Законом про нацбезпеку, Міністр оборони України здійснює військово-політичне і адміністративне керівництво ЗС України. Головнокомандувач ЗС України відповідає за готовність до виконання покладених завдань і за безпосереднє військове керівництво та управління застосуванням ЗС України, а також переданих в його підпорядкування сил і засобів інших складових сил оборони.

Одночасно Закон України «Про Збройні Сили України» встановлює (див. додаток 2), що [загальне] керівництво ЗС України здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач ЗС України. У цьому Законі наводиться зміст військово-політичного, адміністративного і безпосереднього військового керівництва. Крім того, у ньому передбачено, що Головнокомандувач ЗС України здійснює через Генштаб ЗС України безпосереднє військове керівництво ЗС України.

У даному контексті вважаємо доцільним залишити у законодавстві саме такий розподіл (за назвами — «військово-політичне», «адміністративне» та «безпосереднє військове» керівництво) повноважень Міністра оборони України та Головнокомандувача ЗС України з питань керівництва ЗС України.

У минулому, при розробленні проєкту Закону про нацбезпеку, ми пропонували назвати перше з них «воєнно-політичним», а не «військово-політичним» керівництвом ЗС України. Бо керівники Міноборони України є цивільними політиками, які серед іншого оцінюють воєнні загрози, воєнно-політичну обстановку, забезпечують формування воєнної політики, розробляють проєкт Стратегії воєнної безпеки України тощо. І, на відміну від військових, вони не мають безпосереднього відношення до військової справи, військового керівництва та військового управління ЗС України. Але так сталося, що в остаточній редакції Закону про нацбезпеку залишилося словосполучення «військово-політичне керівництво». І тому рекомендується усунути цей недолік під час внесення змін до законів України «Про національну безпеку України» та «Про Збройні Сили України».

Здійснення ж Головнокомандуючим ЗС України безпосереднього військового керівництва ЗС України відповідає поняттю «командування» військами (силами), яке міститься у стандартах НАТО.

Що ж стосується внесення уточнень до змісту військово-політичного, адміністративного та безпосереднього військового керівництва, то це є, на наш погляд, справою фахівців апаратів Міноборони України та Головнокомандувача ЗС України і Генштабу ЗС України, оскільки, наприклад, останній орган військового управлінні не має займатися питаннями управління повсякденною діяльністю військ (сил).

Узагальнюючи наведене вище, пропонується передбачати у нормативно-правових актах та документах планування у сфері оборони здійснення Міністром оборони України лише «воєнно-політичного» та «адміністративного» керівництва ЗС України, а не загального «керівництва» ними. Аналогічно слід вести мову і про здійснення Головнокомандувачем ЗС України лише «безпосереднього військового керівництва»/«командування» ЗС України. Разом з тим, Головнокомандувач ЗС України здійснюватиме «стратегічне керівництво» силами оборони держави у випадку їх застосування, насамперед при реалізації Стратегічного плану застосування 3С України, інших складових сил оборони з відсічі збройній агресії.

Ще одна проблема у царині керівництва ЗС України пов’язана з можливим утворенням в особливий період, відповідно до положень Закону про нацбезпеку (див. додаток 2), вищого колегіального стратегічного органу воєнного керівництва обороною держави. У минулому, в 2018 р., ми спільно із західними фахівцями виступали проти його включення до законодавства зважаючи на неприйнятність колегіального керівництва стратегічним застосуванням сил оборони, невідповідність такого керівництва «гібридному» характеру агресії РФ та певним стандартам НАТО і невизначеність змісту поняття «воєнне керівництво обороною». До того ж, в інших законах України залишилися чинними положення щодо рудименту радянських часів — Ставки Верховного Головнокомандувача — вищого колегіального органу воєнного керівництва обороною держави, який в особливий період забезпечуватиме здійснення Президентом України стратегічного керівництва лише ЗС України та іншими військовими формуваннями і правоохоронними органами, а не обороною держави.

Але, у сучасних умовах гібридних воєнних загроз з боку Росії актуальним постає інше питання — запровадження об’єднаного керівництва підготовкою та веденням всеохоплюючої оборони України. Воно визначене у нещодавно затвердженій Президентом України Стратегії воєнної безпеки України першим пріоритетом досягнення цілей державної політики у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва. Для його реалізації передбачено формування, відповідно до євроатлантичних принципів, системи об’єднаного керівництва підготовкою та веденням всеохоплюючої оборони, яка забезпечить мобілізацію всього воєнного, економічного, соціального, іншого потенціалу для всеохоплюючої оборони України та демократичний цивільний контроль над силами оборони. Враховуючи це, доцільно було б:

передбачити при внесенні змін до Закону про нацбезпеку положення щодо створення системи об’єднаного керівництва підготовкою та веденням всеохоплюючої оборони України;

вилучити із законодавства положення щодо можливого утворення в особливий період Ставки Верховного Головнокомандувача.

На нашу думку, у згаданій системі об’єднаного керівництва Президент України здійснюватиме загальне керівництво підготовкою та веденням всеохоплюючої оборони держави України. У свою чергу Кабінет Міністрів України та Міноборони України відповідатимуть, серед іншого, за розроблення і реалізацію плану оборони України, мобілізаційного плану та інших планів, які зокрема передбачають запровадження переважно невоєнних заходів з оборони держави. Водночас, Президент України як Верховний Головнокомандувач ЗС України, здійснюватиме через Головнокомандувача ЗС України керівництво підготовкою та вжиттям воєнних заходів всеохоплюючої оборони, зокрема пов’язаних із розробленням та виконанням Стратегічного плану застосування 3С України, інших складових сил оборони з відсічі збройній агресії.

У даний нами розробляються рекомендації щодо визначення основних суб’єктів такого об’єднаного керівництва, їхніх повноважень і відповідальності, схеми організації системи цього керівництва тощо.

4. Певні проблеми існують, за нашими оцінками, й у питаннях застосування 3С України, інших складових сил оборони.

Так, зокрема в 2018 р. у Законі про нацбезпеку було визначено (див. додаток 1), що Міністр оборони України крім іншого відповідає за всебічне забезпечення життєдіяльності, функціонування, розвиток та застосування ЗС України. Одночасно у ньому передбачено, що Головнокомандувач ЗС України відповідає за готовність до виконання покладених завдань і за безпосереднє військове керівництво та управління застосуванням ЗС України, а також переданих в його підпорядкування сил і засобів інших складових сил оборони.

У подальшому, в 2020 р., Президент України визначив у своєму Указі «Питання Головнокомандувача Збройних Сил України» [3] (див. додаток 1), що ця посадова особа здійснює управління застосуванням вище згаданих складових сил оборони, організовує підтримання їхніх спроможностей до застосування, контролює їх готовність до виконання завдань з оборони держави, а також організовує розроблення та подання на затвердження Стратегічного замислу застосування вказаних складових сил оборони з відсічі збройній агресії та Стратегічного плану застосування цих сил з відсічі збройній агресії.

За результатами аналізу зазначених вище положень та з урахуванням дотримання принципу НАТО щодо забезпечення єдиноначальності при застосуванні і військовому управлінні/командуванні військами (силами), пропонується покласти виключно на Головнокомандувача ЗС України відповідальність за застосування ЗС України, а також переданих в його підпорядкування сил і засобів інших складових сил оборони. Разом з тим, на Міністра оборони України доцільно покласти відповідальність за здійснення контролю щодо застосування ЗС України. З метою реалізації такого підходу рекомендується замінити наприкінці частини шостої статті 15 Закону про нацбезпеку (див. додаток 1) слова «та застосування Збройних Сил України» словами «Збройних Сил України та контроль за їх застосуванням».

5. Варто нагадати, що до сфери повноважень та відповідальності цивільного Міністра оборони України належить, як і в державах-членах НАТО, формування державної політики у відповідних сферах. У зв’язку з цим слід вчергове звернути увагу на наявність у цій справі низки серйозних проблем.

Так, згідно із Законом про нацбезпеку (див. додаток 1), Міністр оборони України відповідає за формування державної політики [лише!] у сфері оборони, змісту якої, до речі, законодавчо не визначено. Цей закон також визначає, що до повноважень Міноборони України, яке очолює Міністр оборони України, належить визначення засад воєнної, військової кадрової та військово-технічної політики у сфері оборони. А згідно із положенням про Міноборони України воно ще забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва, а також виконує завдання щодо визначення засад воєнної, військової кадрової та військово-технічної політики у сфері оборони. За результатами формального (не змістовного) аналізу цих положень можна констатувати наступне.

Міністр оборони України наразі не відповідає, де-юре, за формування державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері та сфері військового будівництва, а також за визначення засад воєнної, військової кадрової та військово-технічної політики у сфері оборони.

Згаданий нами раніше принцип НАТО щодо формування Міноборони України державної політики у певних сферах та її реалізації, зокрема Генштабом ЗС України, на сьогодні у правовому плані не запроваджений. Адже, у Положенні про Міноборони України визначено, що воно забезпечує формування та реалізує державну політику з питань… . А це, відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», передбачає, що реалізовувати згадану політику має саме Міноборони України. Для запровадження механізму реалізації державної політики у визначених сферах підпорядкованими міністерству структурами, зокрема Генштабом ЗС України, у вказаному Положенні слово «реалізує» слід замінити словом «реалізацію». Тобто, Міноборони України має забезпечувати не лише формування, а й реалізацію підпорядкованими структурами державної політики у визначених йому сферах.

Що стосується основного завдання Міноборони України стосовно визначення засад воєнної, військової кадрової та військово-технічної політики у сфері оборони, то воно не узгоджується з чинним законодавством. Центральні органи виконавчої влади мають лише забезпечувати формування політики у відповідних сферах чи забезпечувати формування та реалізовувати їх або забезпечувати формування та реалізацію згаданої політики, про що йшлося вище. Наприклад, засади воєнної політики держави визначає Президент України у нещодавно затвердженій ним Стратегії воєнної безпеки України, а також у Стратегічному оборонному бюлетені України, проєкт якого розробляє Міноборони України.

Декілька зауважень слід зробити стосовно переліку та змісту раніше згаданої державної політики у визначених сферах. У законодавстві, військових стандартах [4] та довіднику [5] відсутнє визначення важливих і часто вживаних термінів та понять «сфера оборони», «сфера військового будівництва», а також «державна політика у воєнній сфері», «державна політика у сфері оборони», «державна політика у сфері військового будівництва», «військово-технічна політика».

Певні запитання виникають і до визначення терміну «воєнна політика України» наведеного у додатку 1 до розробленого Міноборони України проєкту Стратегічного оборонного бюлетеня України:

«Воєнна політика України – діяльність суб’єктів забезпечення національної безпеки держави, пов’язана із запобіганням воєнним конфліктам, забезпеченням керівництва силами оборони, організацією та здійсненням військового будівництва і підготовкою сил оборони до збройного захисту держави (підкреслено нами).».

Зокрема такий її зміст частково дублює зміст іншої політики — державної політики у сфері військового будівництва. Також з нього випливає, що воєнна політика формується та реалізується лише на етапі підготовки сил оборони до збройного захисту держави. Насправді в Україні вже восьмий рік поспіль формування та реалізація воєнної політики відбувається під час надання силами оборони відсічі російській збройній агресії та збройного захисту держави.

Внаслідок наведених недоліків триває плутанина із використанням зазначених вище понять у законодавстві, документах оборонного планування і планування оборони.

Потрібно звернути увагу й на те, що об’єктивно не існує чіткої межи між відповідними повноваженнями державних органів, які забезпечують формування певної державної політики та здійснюють її реалізацію. Для прикладу, Міноборони України забезпечує формування військово-технічної політики. Водночас Генштаб ЗС України є одним із головних у цьому процесі. Він визначає основні вимоги до озброєння і військової техніки для ЗС, їх потреби, вимоги та пріоритети замовлення на імпорт чи розроблення, виробництво, модернізацію, ремонт озброєння та військової техніки, проведення випробувань і оцінки їх відповідності згаданим вимогам тощо.

Тобто, Генштаб та інші структури ЗС України мають, з одного боку, брати участь у забезпеченні формування державної політики у визначених сферах, якими опікується Міноборони України, а з іншого, реалізовувати згадану державну політику. Але у чинному Положенні про Генштаб ЗС України першим серед його основних завдань наразі визначено лише участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері оборони, стратегії воєнної безпеки, оборонному плануванні заходів щодо розвитку ЗС.

З огляду на наведене, пропонується усунути згадані недоліки.

Вважаємо також за необхідне рекомендувати додати до повноважень Головнокомандувача ЗС України, визначених Президентом України [3] (див. додаток 1), положення такого змісту:

«бере участь у формуванні державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва та воєнної, військової кадрової і військово-технічної державної політики у сфері оборони, а також забезпечує їх реалізацію Збройними Силами України;».

Загалом, слід визначитися з поняттями «державна політика у сфері нацбезпеки» та «державна політика у сфері оборони» з можливим включенням до їх змісту згаданих раніше видів політики як складових.

6. Низка проблем існує у питаннях щодо розмежування повноважень та відповідальності Міністра оборони України і Головнокомандувача ЗС України у галузях оборонного планування та планування оборони України.

Раніше зазначалося, що у Законі про нацбезпеку запроваджено новий підхід до планування у сферах національної безпеки і оборони. Так, зокрема планування у сферах національної безпеки і оборони поділяється на:

планування у сфері національної безпеки;

планування у сфері оборони.

У свою чергу планування у сфері оборони, серед іншого включає, за нашою оцінкою, наступні основні види планування:

оборонне планування, яке передбачає визначення пріоритетів і напрямів розвитку сил оборони, їх спроможностей, озброєння та військової техніки, інфраструктури, підготовки військ (сил), а також розроблення відповідних концепцій, програм і планів з урахуванням реальних і потенційних загроз у воєнній сфері та фінансово-економічних можливостей держави (пункт 12 частини першої статті 1 Закону про нацбезпеку);

планування оборони, зміст якого у законодавстві наразі не визначено;

планування у галузі мобілізаційної підготовки та мобілізації;

планування у галузі оборонно-промислового комплексу.

В 2018 р. у Законі про нацбезпеку було визначено (див. додаток 1), що Міністр оборони України відповідає за оборонне планування, а Генштаб ЗС України є головним органом військового управління з планування оборони держави, стратегічного планування застосування ЗС України. Тобто, де-юре, за оборонне планування має відповідати Міністр оборони та очолюване ним міністерство, а за планування оборони – начальник Генштабу ЗС України і підпорядкований йому Генштаб ЗС України.

На той час такий розподіл повноважень вказаних органів був адекватним, оскільки планування оборони, де-факто, зводилося лише до розроблення Генштабом ЗС України Стратегічного рішення на застосування ЗС України. Хоча як тоді, так і нині, згідно із Положенням про Генштаб ЗС України, цей орган має виконувати певні завдання та функції з оборонного планування, зокрема, пов’язані з організацією та здійсненням заходів середньострокового та короткострокового оборонного планування у ЗС України. У подальшому ситуація у цих питаннях суттєво змінилася.

У вересні 2019 р. до Закону України «Про оборону України» було внесено зміни, що передбачали розроблення нового документу – плану оборони України: сукупності документів, які визначають зміст, обсяги, виконавців, порядок і строки здійснення політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних, інших заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії або збройного конфлікту.

У подальшому, 3 березня 2020 р., Президент України затвердив структуру згаданого плану, поза якої наразі є документи стратегічного планування застосування ЗС України та інших складових сил оборони.

Пізніше, 27 березня 2020 р., Президент України видав Указ [3] (див. додаток 1), в якому серед іншого визначив, що Головнокомандувач ЗС України організовує розроблення та подання на затвердження Стратегічного замислу застосування 3С України, інших складових сил оборони з відсічі збройній агресії (далі — Замисел застосування СО) та Стратегічного плану застосування 3С України, інших складових сил оборони з відсічі збройній агресії (далі – План застосування СО).

Тому на сьогодні Міноборони України здійснює опрацювання проєкту плану оборони України, а Генштаб ЗС України розробляє проєкти Замислу застосування СО та Плану застосування СО.

Раніше підкреслювалося, що на теперішній час у законодавстві визначено зміст оборонного планування, порядок його проведення та основні документи такого планування – Звіт про результати проведення оборонного огляду, Стратегія воєнної безпеки України, Стратегічний оборонний бюлетень України, державні програми розвитку ЗС України, їхнього озброєння та військової техніки. Що ж стосується планування оборони, то з появою у ньому плану оборони України виникла необхідність визначення змісту поняття «планування оборони», порядку його проведення та переліку основних документів цього планування.

Відтак рекомендується:

покласти відповідальність за планування оборони держави на Міністра оборони України;

передбачити участь Головнокомандувача ЗС України і Генштабу ЗС України у цьому плануванні в частині, що стосується стратегічного планування застосування ЗС, інших складових сил оборони, а також в оборонному плануванні.

Проблеми щодо законодавчого удосконалення питань планування у галузях мобілізаційної підготовки та мобілізації і оборонно-промислового комплексу у цій статті не розглядаються, оскільки їх вирішення належать до компетенції Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України і Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України.

7. Відомо, що з поняттями «безпосереднє військове керівництво» ЗС України та «управління застосуванням» ними тісно пов’язані поріднені з ними поняття «військове управління» та «органи військового управління». У цьому контексті є потреба розглянути питання щодо статусу Міноборони України як органу військового управління. Нагадаємо, що такий статус воно отримало понад двадцяти років тому. Тоді, 5 жовтня 2000 р., набрав чинності у новій редакції Закон України «Про оборону України». В його статті 1 визначено термін «органи військового управління», до переліку яких першим увійшло Міністерство оборони України. Але особливу увагу слід звернути на те, що також 5 жовтня 2000 р. набрав чинності у новій редакції Закон України «Про Збройні Сили України». У його положеннях, що діють досі, йдеться не про сферу військового управління Міноборони України, а про його звичайну сферу управління як центрального органу виконавчої влади, а також визначаються наступні повноваження саме у цій сфері:

«Стаття 10. Повноваження Міністерства оборони України у сфері управління Збройними Силами України (підкреслено нами)

Міністерство оборони України:

здійснює військово-політичне та адміністративне управління Збройними Силами України; …».

І це є правильним. Військове управління безумовно є різновидом державного управління. Проте, цивільний центральний орган виконавчої влади – Міністерство оборони України – не може здійснювати «військове управління», синонімом якого є поняття «управління військами»: управління військами (силами) як діяльність командування (командирів, начальників тощо), штабів, інших органів військового управління, що спрямована на підтримку постійної бойової готовності військ (сил), підготовку операцій, різноманітних бойових дій, а також управління військами (силами) при виконанні поставлених перед ними задач. На підтвердження такого висновку можна навести, наприклад досвід США, у доктрині збройних сил якої міститься таке визначення органу військового управління [5]:

«Орган військового управління (англ. – command, JP 1) – робочий орган управління військами. Він призначений для виконання завдань з управління військами у повсякденній діяльності та під час підготовки і ведення операцій (бойових дій). Головним структурним підрозділом органу військового управління є штаб.».

 

Тому рекомендується не залишати за Міноборони України статус органу військового управління. Крім того пропонується внести до загальної структури ЗС України створений у минулому році Апарат Головнокомандувача ЗС України, доповнивши для цього частину другу статті 3 Закону України «Про Збройні Сили України» новим абзацом першим такого змісту: «Апарат Головнокомандувача Збройних Сил України;».

8. У згаданому раніше наказі Міноборони України [2], зокрема передбачено здійснити уточнення взаємовідносин, підзвітності, відповідальності та повноважень першого заступника та заступників Міністра оборони України. Враховуючи це нагадаємо, що Міністр оборони України згідно із Законом про нацбезпеку (див. додаток 3):

«… здійснює … військово-політичне і адміністративне керівництво Збройними Силами України безпосередньо та через першого заступника Міністра оборони України, заступників Міністра оборони України, а також через Головнокомандувача Збройних Сил України. (підкреслено нами)».

У цьому контексті вважаємо, що перший заступник та заступники Міністра оборони України можуть реалізовувати, з урахуванням відповідних положень Закону України «Про Збройні Сили України» (див. додаток 3), лише військово-політичне та адміністративне управління ЗС України.

Крім того, перший заступник та заступники Міністра оборони України, на виконання положень додатку 1 до наказу Міноборони України «Питання Міністерства оборони України» від 22 вересня 2020 р. № 346, здійснюють свої повноваження відповідно до Конституції України, законів України, зокрема Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Положення про Міноборони України, постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації Закону України «Про державну службу».

У згаданому наказі Міноборони України (див. додаток 3), відповідно до вимог пункту 21 статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», визначені обов’язки першого заступника та інших заступників Міністра оборони України, а також розподіл повноважень Міністра оборони України між ними, які вони здійснюють лише у разі відсутності Міністра оборони України.

Варто також звернути увагу на норми частини четвертої статті 9 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», які визначають, що:

«4. Перший заступник міністра, заступники міністра дають обов’язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату міністерства та його територіальних органів (у разі утворення) доручення(підкреслено нами).».

В свою чергу у постанові Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації Закону України «Про державну службу» (див. додаток 3) містіться низка повноважень загального характеру першого заступника та інших заступників Міністра оборони України. При цьому цікаво, що одне з них суттєво «уточнює» наведену вище норму згаданого Закону:

«2. Установити, що перший заступник міністра та заступники міністра згідно з визначеним міністром розподілом обов’язків або за дорученням міністра:

8) дають доручення, обов’язкові для виконання державними службовцями структурних підрозділів державної політики, які спрямовуються ними; (підкреслено нами)».

Наразі нам невідомо щодо інших документів, які визначають повноваження першого заступника та заступників Міністра оборони України. У зв’язку з цим, для уникнення можливих конфліктних моментів, рекомендується Міноборони України визначити повноваження першого заступника Міністра оборони України, заступників Міністра оборони України стосовно можливості надання ними згаданих доручень військовослужбовцям, а також державним службовцями та працівникам Апарату Головнокомандувача ЗС України, Генштабу ЗС України, інших органів військового управління ЗС України.

9. Дуже важлива роль в адміністративній та іншій діяльності Міноборони України і ЗС України повинна належати, на нашу думку, державному секретарю цього Міністерства. Недарма на початку статті його внесено до однієї із сторін згаданого «смертельного трикутника».

Уявляється, що держсекретар має слугувати так би мовити «демпфером» та «сполучною ланкою» між апаратом Міноборони України, апаратом Головнокомандувача ЗС України, структурами Генштабу ЗС України та інших органів військового управління при реалізації тісно взаємопов’язаного між собою воєнно-політичного, адміністративного і безпосереднього військового управління ЗС України. Бо доволі часто конфліктні ситуації породжуються саме у взаємовідносинах між згаданими апаратами та структурами, а не між керівниками Міноборони України і ЗС України.

Вважаємо також, що взаємовідносини держсекретаря з керівниками Міноборони і ЗС України та, особливо, його повноваження мусять бути дещо ширшими та іншими за змістом, ніж типові повноваження державного секретаря будь-якого іншого суто цивільного міністерства, які визначені у Законі України «Про центральні органи виконавчої влади».

Однак, у підпункті г) пункту 1.4. наказу Міноборони України [2] предметом функціонального огляду, чомусь, нажаль, не визначено уточнення взаємовідносин, підзвітності, відповідальності та повноважень державного секретаря Міноборони України. Для усунення цього недоліку ще є час.

Крім того, необхідно звернути увагу на те, що у набравшому чинності ще в 2011 р. Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено таке: «Державний секретар Міністерства оборони України може бути військовослужбовцем (підкреслено нами)». На наш погляд, в сучасних умовах це є анахронізмом. Обіймати згадану посаду повинна цивільна особа, яка матиме статус державного службовця. З урахуванням цього рекомендується вилучити із вказаного Закону положення абзацу першого частини шостої статті 10.

10. Певного корегування потребують, на нашу думку, повноваження начальника Генштабу ЗС України та основні завдання і функції Генштабу ЗС України. Зазначимо, що оскільки начальник Генштабу ЗС України підпорядковується Головнокомандувачу ЗС України, то його повноваження, а також основні завдання і функції очолюваного ним Генштабу ЗС України мають перш за все забезпечувати реалізацію повноважень та відповідальності Головнокомандувача ЗС України. При цьому Генштаб ЗС України, у контексті реалізації відповідних стандартів НАТО, не повинен мати в якості основного завдання/функції здійснення керівництва ЗС України та іншими складовими сил оборони.

Наразі ж цей орган, відповідно до чинних норм законів «Про національну безпеку України», «Про оборону України», «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» і Положення про Генштаб ЗС України здійснює, де-юре, стратегічне керівництво ЗС України, іншими складовими сил оборони.

Зважаючи на це, пропонується, по-перше, вилучити із Закону України «Про національну безпеку України» положення абзацу другого частини четвертої статті 16 такого змісту «Генеральний штаб Збройних Сил України в особливий період виконує функції стратегічного керівництва Збройними Силами України, іншими складовими сил оборони.»

По-друге, у частині першій статті 9 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» у положенні такого змісту: «Стратегічне керівництво силами та засобами Збройних Сил України… , які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, здійснює Генеральний штаб Збройних Сил України» пропонується замінити слова «Генеральний штаб» словом «Головнокомандувач».

По-третє, на початку згаданого положення рекомендується замінити словосполучення «Стратегічне керівництво» іншим, більш адекватним словосполученням. Адже, Головнокомандувач ЗС України здійснюватиме стратегічне керівництво лише у випадку реалізації  Стратегічного плану застосування 3С України, інших складових сил оборони з відсічі збройній агресії. Нині ж у Донецькій та Луганській областях відбувається Операція об’єднаних сил на оперативному, а не на стратегічному рівні.

Таким чином, Генштаб ЗС України, відповідно до пункту четвертого статті 16 Закону про нацбезпеку, залишатиметься головним органом військового управління зі стратегічного планування застосування ЗС України та визначених сил і засобів інших складових сил оборони, координації і контролю за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та силами оборони. Разом з тим, Генштаб ЗС України, у зв’язку зі змінами його основних завдань та функцій, не повинен мати, на наш погляд, статус органу військового командування, перелік яких визначено в абзаці шістнадцятому частини першої статті 1 Закону України «Про оборону України». І тому пропонується вилучити його зі згаданого переліку, а також внести необхідні зміни до Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

11. Важливим напрямом забезпечення всеохоплюючої оборони України є завершення трансформації системи об’єднаного керівництва силами оборони та військового управління у ЗС України з урахуванням відповідних принципів та підходів НАТО [6]. Одним із шляхів його реалізації визначено наступний:

«трансформація системи об’єднаного керівництва силами оборони та військового управління Збройних Сил України, у тому числі шляхом розмежування повноважень (тут і далі виділено нами):

… … …

між Генеральним штабом Збройних Сил  України, Об’єднаним штабом Збройних Сил України (Командуванням Об’єднаних сил), командуваннями видів (родів) військ (сил) щодо планування застосування, управління військами (силами) та їх генерування, у тому числі шляхом створення командувань підготовки (TRADOC) у складі видів, окремих родів військ (сил); (підкреслено нами)».

Тобто, йдеться про питання визначення органів військового управління, які виконуватимуть серед іншого, за практикою держав-членів НАТО, завдання/функції із генерування військ (сил) або завдання/функції щодо застосування цих військ (сил). Взагалі таке питання є новим та певним чином складним для українських ЗС. Наші іноземні воєнні партнери добре його відпрацювали для умов мирного часу в їх країнах та застосування своїх збройних сил в експедиційних операціях поза межами національних територій. Україна ж та її сили оборони перебувають зовсім в інших умовах здійснення відсічі російській збройні агресії. І ці особливості варто враховувати.

Слід також мати на увазі, що дотепер зміст поняття «генерування військ (сил)», на відміну від змісту поняття «застосування військ (сил)», не визначено у нормативно-правових актах, військових стандартах [4], довіднику [5], у додатку 1 «Терміни та визначення» до проєкту Стратегічного оборонного бюлетеня України і Рекомендаціях з оборонного планування на основі спроможностей в Міноборони України та ЗС України [7]. Тому слід вирішити цю проблему.

Крім того, уявляється, що в цій царині, як і у деяких раніше розглянутих, не вдасться розмежувати органи військового управління виключно на дві окремі групи: першу, що здійснюватимуть генерування військ (сил), та другу, які їх застосовуватимуть. Об’єктивно існуватимуть певні органи військового управління, що генеруватимуть підпорядковані їм війська (сили) та в окремих випадках самі ж їх застосовуватимуть. Це можуть бути, для прикладу, командування окремих родів військ (сил) ЗС України, що генерують власні війська (сили) та у деяких ситуаціях самостійно їх застосовуватимуть поза межами проведення операцій об’єднаних сил.

12. Уточнення повноважень керівників Міноборони України та ЗС України, основних завдань і функцій Міноборони України, Апарату Головнокомандувача ЗС України, Генштабу ЗС України, інших органів військового управління, а також трансформація системи об’єднаного керівництва силами оборони та військового управління у ЗС України повинні базуватися на певних принципах. Основними з них рекомендується вважати принципи відокремлення повноважень, основних завдань і функцій згаданих керівників та органів військового управління щодо:

воєнно-політичного та адміністративного керівництва і управління ЗС України від їхніх повноважень, основних завдань та функцій з безпосереднього військового керівництва та військового управління ЗС України;

оборонного планування, насамперед із формування державної політики у визначених для Міноборони України сферах, від їхніх повноважень, основних завдань та функцій з реалізації цієї політики та відповідних документів оборонного планування;

планування оборони, стратегічного планування застосування ЗС України та визначених сил і засобів інших складових сил оборони від їхніх повноважень, основних завдань та функцій з управління застосуванням ЗС України та згаданих сил і засобів;

генерування військ (сил) від їхніх повноважень, основних завдань та функцій  із застосування ЗС України та згаданих сил і засобів.

Наразі у додатку 3 «Основні принципи щодо організації системи управління» проєкту Стратегічного оборонного бюлетеня України згадується лише про другий та останній з наведених принципів.

13. Підсумовуючи: з метою подальшого уточнення підпорядкування, підзвітності, повноважень і відповідальності керівників Міноборони України та ЗС України, удосконалення цивільно-військових відносин між ними та персоналом інших органів військового управління з урахуванням відповідного досвіду держав-членів НАТО, пропонується передбачити у змінах до законодавства наступні ключові моменти.

Міністр оборони України має підпорядковуватися Президентові України, як Верховному Головнокомандувачу ЗС України, та бути підзвітним Верховній Раді України. Він відповідатиме за забезпечення формування державної політики у визначених для Міноборони України сферах, оборонне планування та планування оборони держави, програмний і ресурсний менеджмент, військову кадрову політику, ефективне та належне використання оборонних ресурсів, всебічне забезпечення життєдіяльності, функціонування, розвиток ЗС України та контроль за їх застосуванням. Міністр оборони України здійснюватиме керівництво Міноборони України, воєнно-політичне і адміністративне керівництво ЗС України.

Головнокомандувач ЗС України має підпорядковуватися Президентові України та Міністру оборони України і бути підзвітним їм з визначених питань. Він, зокрема, відповідатиме за генерування військ (сил), організацію підтримання спроможностей до застосування ЗС України, а також переданих в його підпорядкування сил і засобів інших складових сил оборони, та управління їх застосуванням. Головнокомандувач ЗС України серед іншого: здійснює безпосереднє військове керівництво ЗС України; бере участь в оборонному плануванні та плануванні оборони України, а також у формуванні державної політики у визначених сферах і забезпечує її реалізацію ЗС України; організовує розроблення та подання на затвердження Стратегічного задуму та Стратегічного плану застосування 3С України, інших складових сил оборони з відсічі збройній агресії.

Начальник Генштабу ЗС України підпорядковується Головнокомандувачу ЗС України. Його повноваження мають насамперед забезпечувати реалізацію повноважень та відповідальності Головнокомандувача ЗС України, а також забезпечувати ефективну роботу Генштабу ЗС України.

Міноборони України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у визначених сферах. У його підпорядкуванні перебувають ЗС України та Державна спеціальна служба транспорту. До повноважень Міноборони України зокрема належать організація та проведення оборонного планування і планування оборони держави, здійснення в установленому порядку координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони. При цьому Міноборони не повинне мати статус органу військового управління ЗС України.

Генштаб ЗС України є головним органом військового управління зі стратегічного планування застосування ЗС України та визначених сил і засобів інших складових сил оборони, координації і контролю за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та силами оборони. Цей орган серед іншого має брати участь у оборонному плануванні та плануванні оборони держави, формуванні державної політики у визначених сферах та  реалізовувати цю політику, а також забезпечувати генерування військ (сил). При цьому Генштаб ЗС України не повинен виконувати завдання/функції щодо здійснення керівництва ЗС та іншими складовими сил оборони.

14. Наприкінці 2019 року у Комітеті Верховної Ради України з питань національної безпеки, оборони та розвідки опрацьовувалися зміни до законів України «Про національну безпеку України», «Про оборону України», «Про Збройні Сили України» та інших законів. Було б доцільно взяти їх за основу та врахувати у них зміни, які готуватимуться Міноборони України і Генштабом ЗС України за результатами проведення комплексного функціонального огляду системи оборонного менеджменту в Міноборони України та ЗС України.

Внесення змін до Закону про нацбезпеку не повинно перетворити його у спеціалізований закон з питань оборони держави, оборонного планування, планування оборони, Збройних Сил тощо. За своїм форматом та змістом він має зберегти «рамковий» характер, в якому викладені базові положення щодо забезпечення національної безпеки України, цілей та основних засад державної політики у цій сфері. Більш детальні норми і положення з тих чи інших питань оборони держави рекомендується викладати в законах України «Про оборону України», «Про Збройні Сили України», інших законах, актах Президента України та Кабінету Міністрів України.

Розроблений у такий спосіб проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань національної безпеки і оборони України» рекомендується подати у встановленому порядку на розгляд Президентові України для внесення ним цього законопроєкту як невідкладного для позачергового розгляду Верховною Радою України.

15. І на останок. Підготовлені апаратами Міноборони України та Головнокомандувача ЗС України і Генштабом ЗС України зміни до згаданих законів України, а також проєкти оновлених положень про Міноборони України, Головнокомандувача ЗС України та Генштаб ЗС України рекомендується подавити у встановленому порядку на розгляд Президента України та Кабінету Міністрів України після їх схвалення на засіданні Колегії Міністерства оборони України.

Джерела

1. Оборонний менеджмент: ознайомлення : Женевський центр демократичного контролю над збройними силами. 2010. URL : https://www.dcaf.ch/sites/default/files/ publications/documents/Book_Defense_ukr_final.pdf.
2. Про затвердження Порядку проведення комплексного функціонального огляду системи оборонного менеджменту в Міністерстві оборони України та Збройних Силах України : наказ Міністерства оборони України від 20.01.2021 № 14. URL : https://www.mil.gov.ua/content/mou_orders/mou_2021/14_nm.pdf.
3. 3. Питання Головнокомандувача Збройних Сил України. : указ Президента України від 27.03.2020. № 123. : URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/123/ 2020#Text
4. Воєнна безпека. Стратегічне планування. Терміни та визначення. : Військовий стандарт ВСТ 01.004.002. (Видання 2). МОУ. 2019. : URL : https://nuou.org.ua/ assets/documents/VST_%2001-004-002_2019.pdf.
5. Словник військових термінів та скорочень (абревіатур). : ВПК 1-00(01).01. ВНУ ГШ ЗСУ. 2020. URL : http://stratcom.nuou.org.ua/wp-content/uploads/2020/10/ slovnyk_vijskovyh_terminiv.pdf.
6. Візія Генерального штабу ЗС України щодо розвитку Збройних Сил України на найближчі 10 років. : Офіційний веб-сайт Міноборони. 11.01.2020. URL : https://www.mil.gov.ua/news/2020/01/11/viziya-generalnogo-shtabu-zs-ukraini-shhodo-rozvitku-zbrojnih-sil-ukraini-na-najblizhchi-10-rokiv/.
7. Рекомендації з оборонного планування на основі спроможностей в Міністерстві оборони України та Збройних Силах України. : 12.06.2017. URL : https://www.mil.gov.ua/content/other/Recommendationson_CBP_120617.pdf.

 

Додаток 1

 

ІНФОРМАЦІЯ

щодо положень законодавства стосовно підпорядкування, підзвітності,

повноважень та відповідальності Міністра оборони України

і Головнокомандувача Збройних Сил України

Закон України «Про національну безпеку України»
Стаття 15	Стаття 16
Міністр оборони України підпорядковується Президентові України як Верховному Головнокомандувачу Збройних Сил України.	Головнокомандувач Збройних Сил України підпорядковується Президентові України та Міністру оборони України.
Міністр оборони України підзвітний Верховній Раді України.	Головнокомандувач Збройних Сил України підзвітний Президенту України та Міністру оборони України з питань досягнення воєнно-стратегічних цілей у сфері оборони військовими силами і засобами, а також підтримання спроможностей цих сил і засобів до застосування.
7. Міністр оборони України призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України з числа цивільних осіб.	3. Головнокомандувач Збройних Сил України призначається на посаду за поданням Міністра оборони України та звільняється з посади Президентом України.
6. Міністр оборони України за посадою входить до складу Ради національної безпеки і оборони України і відповідає за формування державної політики у сфері оборони, оборонне планування, програмний та ресурсний менеджмент, військову кадрову політику, ефективне та належне використання оборонних ресурсів, всебічне забезпечення життєдіяльності, функціонування, розвиток та застосування Збройних Сил України.	Головнокомандувач Збройних Сил України відповідає за готовність до виконання покладених завдань і за безпосереднє військове керівництво та управління застосуванням Збройних Сил України, а також переданих в його підпорядкування сил і засобів інших складових сил оборони.
8. Міністр оборони України здійснює керівництво Міністерством оборони України, військово-політичне і адміністративне керівництво Збройними Силами України безпосередньо та через першого заступника Міністра оборони України, заступників Міністра оборони України, а також через Головнокомандувача Збройних Сил України.
Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Міністерство оборони України» від 26 листопада 2014 р. № 671	Указ Президента України «Питання Головнокомандувача Збройних Сил України» від 27 березня 2020 р. № 123
10. Міністр*: 1) очолює Міноборони, здійснює керівництво його діяльністю, військово-політичне і адміністративне керівництво Збройними Силами безпосередньо та через підпорядкованих йому першого заступника Міністра, заступників Міністра та Головнокомандувача Збройних Сил; 2) визначає пріоритети роботи Міноборони і відповідає за формування державної політики у сфері оборони, оборонне планування, програмний та ресурсний менеджмент, військову кадрову політику, ефективне та належне використання оборонних ресурсів, всебічне забезпечення життєдіяльності, функціонування, розвиток та застосування Збройних Сил, затверджує плани роботи Міноборони, звіти про їх виконання; 2-1) затверджує плани мобілізаційного розгортання і приведення в готовність Держспецтрансслужби для функціонування в особливий період, що розроблені Держспецтрансслужбою та погоджені з Генеральним штабом Збройних Сил; 8) погоджує структуру Генерального штабу Збройних Сил; 12) вносить в установленому порядку Президентові України подання про призначення на посаду та звільнення з посади осіб вищого командування Збройних Сил; 12-1) вносить Президентові України подання про призначення на посаду Головнокомандувача Збройних Сил; 13) укладає контракт про проходження військової служби з особами, які призначені або призначаються на посади, за якими штатом (штатним розписом) передбачено військове звання вищого офіцерського складу, а також з особами офіцерського складу, які призначаються і звільняються з посади Міністром; 14) призначає на посаду та звільняє з посади в установленому порядку військовослужбовців; 15) присвоює в установленому порядку військові звання та вносить Президентові України подання про присвоєння військових звань особам вищого офіцерського складу Збройних Сил; 16) нагороджує відзнаками Міноборони, достроково присвоює чергові військові звання військовослужбовцям (до полковника включно) та застосовує інші види заохочення військовослужбовців, державних службовців, працівників Міноборони та Збройних Сил; 17) вносить подання щодо представлення в установленому порядку військовослужбовців, державних службовців, працівників Міноборони та Збройних Сил до відзначення державними нагородами України, нагородження їх відзнаками Міноборони, застосування інших видів заохочень; 24) дає обов’язкові для виконання військовослужбовцями, державними службовцями і працівниками апарату Міноборони доручення; 26) здійснює через Головнокомандувача Збройних Сил загальне керівництво Військовою службою правопорядку у Збройних Силах та контроль за її діяльністю; 28) здійснює переведення Міноборони на функціонування в умовах особливого періоду; 30) приймає рішення щодо розподілу бюджетних коштів, головним розпорядником яких є Міноборони; … … … ______ ______ * Тут наведені лише повноваження Міністра оборони України, які, на нашу думку, безпосередньо стосуються певних повноважень Головнокомандувача Збройних Сил України, начальника Генерального штабу Збройних Сил України, командувача Об’єднаних сил, командувачів видів Збройних Сил України тощо.	Головнокомандувач Збройних Сил України**: здійснює безпосереднє військове керівництво Збройними Силами України; здійснює управління застосуванням Збройних Сил України, а також переданих в його підпорядкування сил і засобів інших складових сил оборони; визначає комплект боєздатних сил і засобів Збройних Сил України для передачі його Командувачу об’єднаних сил; організовує підтримання спроможностей до застосування Збройних Сил України, а також переданих в його підпорядкування сил і засобів інших складових сил оборони; здійснює контроль готовності Збройних Сил України, а також сил і засобів інших складових сил оборони, які сплановані для передачі в його підпорядкування для виконання завдань оборони держави; організовує контроль стану забезпечення Збройних Сил України військовою технікою, озброєнням та іншими майном і ресурсами; звітує перед Президентом України та Міністром оборони України з питань досягнення воєнно-стратегічних цілей у сфері оборони військовими силами і засобами, а також підтримання спроможностей цих сил і засобів до застосування; затверджує розроблені підпорядкованими органами військового управління документи (доктрини, настанови, стандарти тощо) з питань розвитку та забезпечення видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, а також погоджує документи з питань розвитку інших складових сил оборони в частині, що стосується набуття ними необхідних спроможностей до виконання завдань оборони держави; затверджує документи (доктрини, настанови, стандарти тощо) з питань застосування Збройних Сил України та інших складових сил оборони під час виконання завдань оборони держави; організовує спільну підготовку Збройних Сил України та інших складових сил оборони, які сплановані для передачі в його підпорядкування, для набуття ними необхідних об’єднаних спроможностей до виконання завдань оборони держави; організовує розроблення та подання на затвердження Стратегічного замислу застосування 3бройних Сил України, інших складових сил оборони з відсічі збройній агресії та Стратегічного плану застосування 3бройних Сил України, інших складових сил оборони з відсічі збройній агресії; … … … __ ______ ** Тут наведені лише повноваження Головнокомандувача Збройних Сил України, які, на нашу думку, безпосередньо стосуються певних повноважень Міністра оборони України, начальника Генерального штабу Збройних Сил України, командувача Об’єднаних сил, командувачів видів Збройних Сил України тощо.

 

 

Додаток 2

 

ІНФОРМАЦІЯ

щодо положень законодавства стосовно воєнного керівництва обороною держави

в особливий період та керівництва Збройними Силами України

Закон України «Про національну безпеку України»
Стаття 14. Координація у сферах національної безпеки і оборони
3. У випадках, передбачених законом, Рада національної безпеки і оборони України подає на розгляд Президентові України пропозиції щодо утворення вищого колегіального стратегічного органу воєнного керівництва обороною держави в особливий період. Пропозиції про утворення цього органу та його персональний склад затверджуються рішенням Ради національної безпеки і оборони України та вводяться в дію Указом Президента України. Положення про вищий колегіальний стратегічний орган воєнного керівництва обороною держави в особливий період затверджує Президент України.
Закон України «Про Збройні Сили України»
Стаття 7. Президент України — Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України
Керівництво Збройними Силами України в межах, передбачених Конституцією України, здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України. В особливий період керівництво Збройними Силами України та іншими військовими формуваннями Президент України може здійснювати через Ставку Верховного Головнокомандувача, робочим органом якої є Генеральний штаб Збройних Сил України.
Стаття 8. Керівництво Збройними Силами України
Міністр оборони України здійснює військово-політичне та адміністративне керівництво Збройними Силами України, а також інші повноваження, передбачені законодавством.	Головнокомандувач Збройних Сил України є найвищою військовою посадовою особою у Збройних Силах України. Головнокомандувач Збройних Сил України здійснює через Генеральний штаб Збройних Сил України безпосереднє військове керівництво Збройними Силами України.
Військово-політичне керівництво Збройними Силами України — діяльність, спрямована на забезпечення реалізації політики держави у Збройних Силах України, політичних та стратегічних цілей у сфері оборони, принципів і напрямів розвитку Збройних Сил України. Адміністративне керівництво Збройними Силами України — діяльність, спрямована на всебічне забезпечення життєдіяльності Збройних Сил України, їх функціонування та розвитку в межах виконання основних завдань державної політики у сфері оборони.	Безпосереднє військове керівництво — діяльність, спрямована на здійснення заходів щодо розвитку Збройних Сил України, їх технічного оснащення, підготовки та всебічного забезпечення, визначення основ їх застосування, а також управління ними.

 

 

Додаток 3

 

ІНФОРМАЦІЯ

щодо положень законодавства стосовно повноважень та обов’язків

першого заступника та заступників Міністра оборони України

Закон України «Про національну безпеку України»

Стаття 15. Міністерство оборони України

8. Міністр оборони України здійснює керівництво Міністерством оборони України, військово-політичне і адміністративне керівництво Збройними Силами України безпосередньо та через першого заступника Міністра оборони України, заступників Міністра оборони України, а також через Головнокомандувача Збройних Сил України. Перший заступник Міністра оборони України та заступники Міністра оборони України призначаються на посади з числа цивільних осіб.

Закон України «Про Збройні Сили України»

Стаття 10. Повноваження Міністерства оборони України у сфері управління Збройними Силами України

Міністерство оборони України: здійснює військово-політичне та адміністративне управління Збройними Силами України; …

Закон України «Про центральні органи виконавчої влади»

Стаття 9. Перший заступник міністра, заступник міністра

4. Перший заступник міністра, заступники міністра дають обов’язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату міністерства та його територіальних органів (у разі утворення) доручення. 5. Посади першого заступника міністра та заступників міністра належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу.

Постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації Закону України «Про державну службу» від 5 квітня 2017 р. № 243

2. Установити, що перший заступник міністра та заступники міністра згідно з визначеним міністром розподілом обов’язків або за дорученням міністра: 1) беруть участь у засіданнях Кабінету Міністрів України, урядових комітетів, нарадах під головуванням Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міністрів України та Міністра Кабінету Міністрів України; 2) представляють питання міністерства на засіданнях Верховної Ради України та її органів, зокрема під час проведення “години запитань до Уряду”, заслуховування звітів Кабінету Міністрів України, представлення законопроектів, розробником яких є міністерство, а також беруть участь у роботі комітетів Верховної Ради України під час супроводження законопроектів, розробником яких є міністерство, а також законопроектів,  ініційованих іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи; 3) представляють міністерство у відносинах із соціальними партнерами, неурядовими організаціями та іншими заінтересованими сторонами в рамках проведення консультацій з громадськістю; 4) представляють міністерство на міжвідомчих нарадах та інших заходах; 5) представляють міністерство у відносинах з органами Європейського Союзу та Ради Європи, іншими міжнародними (міждержавними) організаціями, а також під час зустрічей із представниками відповідних міністерств інших країн; 6) у разі здійснення координації окремих напрямів роботи міністерства спрямовують діяльність структурних підрозділів апарату міністерства, утворених для забезпечення виконання завдань та функцій міністерства з формування та реалізації державної політики у відповідній сфері (далі — структурні підрозділи державної політики); 7) виконують повноваження міністра у період його тимчасової відсутності; 8) дають доручення, обов’язкові для виконання державними службовцями структурних підрозділів державної політики, які спрямовуються ними; 9) здійснюють інші повноваження. Міністр розподіляє обов’язки між першим заступником міністра та заступниками міністра з урахуванням необхідності своєї особистої участі у засіданнях Кабінету Міністрів України, урядового комітету, членом якого він є, у засіданнях Верховної Ради України та її органів, а також інших заходах, у яких необхідна його участь як члена Кабінету Міністрів України.

Наказ Міністерства оборони України «Питання Міністерства оборони України» від 22 вересня 2020 року № 346

Додаток 1

Повноваження Міністра оборони України та обов’язки першого заступника Міністра оборони України, заступників Міністра оборони України, заступника Міністра оборони України з питань цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації, заступника Міністра оборони України з питань європейської інтеграції, державного секретаря Міністерства оборони України*. ______ * Ці обов’язки докладно викладені у згаданому Додатку 1 до вказаного наказу Міністерства оборони України.

 

Вадим Тютюнник,

позаштатний радник Центру досліджень

армії, конверсії та роззброєння