2.1. Генеральная цель. Повышение уровня обороноспособности, как ключевой приоритет политики НБ, заданный Стратегией, на уровне СОБ становится ключевым же пунктом стратегического планирования, и, как системообразующий фактор, безусловно подразумевает воплощение в конкретных и реальных (вещественно определенных) параметрах, опирающихся на обоснованную стратегию и временные рамки их достижения, задающих ориентир целенаправленной деятельности всех участников системы обеспечения военной безопасности, совокупность обеспечивающих ее частных целей (представление модели будущего) и ответственных за них исполнителей [19]. И столь же безусловно ГЦ предполагает сопровождение комплексом показателей и критериев ее оценки, обеспечивающих необходимую обратную связь (ОС) в системе и ее дееспособность. Следует отметить, что ясная и недвусмысленная формулировка задачи представляется условием успеха и в программно-целевом планировании, включенном в задания Стратегии.
В ином аспекте чрезвычайная важность вопроса и сопутствующих рисков обуславливает необходимость научного обоснования количественно-качественных характеристик, которым должен удовлетворять объект управления и которые приданная СУ должна обеспечивать. В НАТО к ГЦ предъявляются требования прозрачности и подотчетности, корректности параметров и механизмов, которые гарантируют, что «продукт» в виде оборонных институтов построен подотчетным, действенным и эффективным способом [14].
В украинских реалиях, не взирая на негативный опыт применения эвристических подходов и периодическое анонсирование необходимости научного обоснования структуры оборонной достаточности (и, соответствующей ей численности личного состава), порог эвристики остался непреодолимым. И это дает возможность свободной трактовки не только конечной цели и зависимых от нее параметров, в частности численности личного состава, но и путей ее достижения [19]. Так было в предыдущем СОБ (2004 г.), осталось и в нынешнем. Любопытно, что и там и там акцентируется «тесное взаимодействие со структурами НАТО.
И сегодня «необходимый уровень обороноспособности» не несет в себе должной определенности и, следовательно, не отвечает требованиям, предъявляемым к целям, как к управленческой категории. А именно, конкретности, то есть четкости и однозначности трактовки значений его частных показателей — требований к объекту управления; измеряемости – обозначения их в характеристиках, имеющих под собой количественные оценки; достижимости – опоры на реальные ресурсы; хронометрированности – определения сроков достижения промежуточных целей и ГЦ [19].
2.2. Стандарты НАТО. В оценке оборонной реформы иностранные специалистыcты особое внимание уделяют соответствию проводимых мероприятий стандартам НАТО, подчеркивая, с одной стороны, что сфера обороны в них весьма полно задокументирована и вполне доступна, в том числе и по организации оборонного строительства и построения «доброчестности» [14], а, с другой, что эти цели поставлены самой Украиной и в практике ее реформ особый акцент делается на соответствии всех мероприятий критериям НАТО [1]. Видение же реальных достижений в этом плане свидетельствует, что преимущественное большинство рекомендаций, предложений и требований тормозится на уровне руководства, где главенствует синдром: «мы все знаем лучше вас». Причем относящийся и к военной науке.
Причиной тому называют неготовность руководства к смене менталитета, переходу планирования и управления на основе обозначенных в программных документах и реальных результатов (их сопоставлении), а также жесткой ответственности за их достижения [1]. А еще оговаривают недостаточность приспособления лишь технических стандартов – без ценностей, на которых они базируются [18]. Существенные же отличия официальных оценок реформы и достигнутых результатов от оценок, выдвигаемых независимыми экспертами, объясняют имитацией реформ и «беспрерывной неправдой, которую использует командование ВС» [20]. Например, по «масштабам и беспрецедентности реформ», «наисильнейшей армии в Европе», или причислению к достижениям уже первого года реформ решения «преимущественного большинства целей и задач с учетом стандартов НАТО и совместимости с ними украинской армии на 90%». Хотя категория честности, в том числе касающаяся сводок для общественности входит в эти стандарты. Она входит и в «Топ-десять военных стандартов НАТО, которые Украине нужно соблюдать, прежде, чем подавать заявку на участие в Альянсе» [21].
Следует отметить, что в СОБ переход на эти стандарты предусмотрен аж на 2020 г. При том, что, согласно Белой книги, уже в 2016 г. был разработан механизм внедрения стандартов НАТО.
В Матрице же СОБ (задача 3.3.1) «Приведение основных образцов ВВТ в соответствие с стандартами НАТО» касается лишь кодификации последних, разработки и постановки их на производство. Вместе с тем МО отчитывается о подготовке по этим стандартам 28 боевых подразделений, использовании 17 стандартов НАТО в форме одежды и более 600 стандартов по подготовке ВСУ. При всем том иностранные эксперты считают, что осталось только немного времени, «чтобы сдвинуть дело с места» [17].
2.3. Система государственного управления. Уже давно по мнению экспертного сообщества и военной науки сердцевиной проблемы обеспечения обороноспособности государства является низкая эффективность СГУ [19]. О том свидетельствует и озвученный Министром обороны факт: к началу новой реформы в оборонном ведомстве, включающем около 200 тысяч человек (личного состава), боеготовыми являлись только 5-6 тысяч военнослужащих (менее 3%) [7]. Объяснимо этот фактор выделен Стратегией главной внутренней угрозой в оборонной сфере, а повышение дееспособности органов государственной власти – в основных заданиях. Вот только ответственные за выполнение этого задания опять остались под маской.
В лучших практиках НАТО этого плана подчеркивается «очень важный элемент»: руководство сферой обороны подчиняется общим правилам управления, т.е. «реформа обороны – это понимание управления (руководства) и эффективное использование принципов управления» [14]. В числе последних особо выделяется четкость ответственности и компетенции в механизмах командования, организации и управления. Особенно на высших уровнях [18].
При этом итогом реформы должен быть продукт виде эффективных оборонных институтов. А процесс построения этих институтов должен быть прозрачным и подотчетным, с корректними параметрами и механізмами, которые гарантируют, что продукт выработан подотчетным, действенным и эффективным способом. И «если вы не понимаете этого, то не подходите для этой работы, даже если имеете пять звездочек на погонах» [14].
О «понимании и эффективном использовании принципов управления» в украинской практике свидетельствует представление известного механизма ОС, определяющего суть процесса управления и сознательной деятельности вообще, как «впервые предусмотренного специального механизма имплементации и контроля оборонной реформы», но реально лишенного основы – конкретных показателей (см. выше), без которых он не работает. Итоговая «эффективность оборонных институтов» представляется мифическим «необходимым уровнем обороноспособности», лишенным не только реального представления, но и критериев его оценки.
Подотчетность процесса создания оборонных институтов зиждется на четком распределение функций, полномочий и ответственности всех его субъектов, включая контролирующие, и исходно подразумевает четкость обозначения тех самых «корректных параметров» на всех установленных этапах управления и по всему его контуру (которых в СОБ явный дефицит). И еще – необходимость механизмов, определяющих: кто перед кем отвечает, кто кого контролирует, правила осуществления контроля исполнительной власти, предмет и суть контроля оборонных институтов [17]. При этом, согласно международной практике, функции, полномочия, ответственность и контроль всех звеньев СГУ, и прежде всего объекта управления, должны быть закреплены законодательно [18]. Как законодательно должен быть обозначен и механизм руководства и привлечения к ответственности, обеспечивающий твердое управление, точное и полное выполнение концептуальных положений и установок, планов и программ, высокую исполнительность, рациональное использование выделяемых ресурсов [22]. Все это плохо соотносится с проблемой недостаточной коммуникации и взаимодействия как между стратегическим и оперативными уровнями, так и между отдельными субъектами на этих уровнях в Украине, которую отмечают иностранные эксперты [1]. И на официальном уровне отмечается отсутствие надлежащей межведомственной координации между органами исполнительной власти, недостаточно активную роль КМУ и СНБО в выполнении заданий оборонной реформы [7].
В этом контексте совсем «свежий» пример — игнорирование решения СНБО по разработке системы РП состояния НБ (СО), дающих реальную основу для контроля и управления этим состоянием. Можно отметить, что еще в Послании президента Верховной раде 2015г. глава государства сетовал на отсутствие механизма привлечения к ответственности за невыполнение решения СНБО. И еще: при отсутствии полноценной системы индикаторов МО, вновь выступающее главным разработчиком Положения о системе индикаторов, устанавливающего «основы взаимодействия государственных органов (включая Министерство культуры!) по введению ее в действие» отклонило выдвинутое МИД требование о необходимости научно-методического обеспечения вопроса [23,24].
В общих правилах управления особое место принадлежит системе контроля (ОС). Потому регламентация административного, а тем более ДГК, качественное усовершенствование которого включено Стратегией в основные направления политики НБ, закрепленная законодательно, занимает особенное место в условиях его успешности, как и успешности управления в целом [18,25].
В общем случае такая регламентация должна охватывать все органы государственной власти, причастные к процессу создания (реформирования) СО, а в системе ДГК – СГУ в целом, и сам этот процесс: помимо этапных параметров ГЦ все промежуточные параметры управления, которые ее обеспечивают, и ответственные за них подразделения. Регламентации также подлежат условия и механизмы контроля, включая предмет и периодичность его проведения, а также состав и функции органов самого контроля.
Безусловно построение такой системы является прерогативой высшего уровня государственного управления. И столь же безусловно реализации ее не будут сопутствовать условия благоприятствования со стороны власти. С другой стороны, на кону стоит дееспособность и успешность СГУ в рассматриваемой сфере. Но она, судя по реальным результатам не стала превалирующей. Этим, по- видимому объясняется и довольствие власти, прежде всего Парламента, куцым действующим законом «Про ДГК…», где нет четкости даже в определениях и сути отличия демократического и административного гражданского контроля. Поэтому и ставится на уровне стратегического планирования задача ДГК над СО, который осуществляется «за счет повышения эффективности МО», а ответственным за него является сам объект контроля. Где при отсутствии даже элементарного административного контроля и самого субъекта контроля, МО отчитывается за выполнение этой задачи.
2.4. Орган управления. Первостепенный атрибут любой системы управления представляет орган управления (ОУ) (в Стратеги — «централизованное управление»). Задачей такого органа в общем случае является непосредственное управление приданной системой по всем необходимым аспектам с целью обеспечения требуемых изменений в процессе достижения объектом управления заданной конкретной цели, основанного на использовании программной и рабочей информации. В рамках СО – обеспечения достижения ими заданного уровня оборонной достаточности, выраженного в конкретных параметрах и критериях оценки. Наличие ОУ является также необходимым условием имплементации Стратегии [10].
К основным атрибутивным признакам ОУ относятся: законодательно установленные полномочия, механизмы руководства и привлечения к ответственности; условия подотчетности ДГК [18]; научное обоснование ГЦ и частичных целей подготовки государства к обороне, этапность их достижения и стратегии такой подготовки [19]; обоснование состава и структуры СО с распределением увязанных с ГЦ функций и задач их органов; организация развитой системы ОС (контроля), включая ДГК; согласование Концепций и программ реформирования и развитие органов СО и ОПК по единому замыслу, и, согласно Стратегии, – с опережающим развитием последнего; обоснование необходимого ресурсного обеспечения СО в целом и его органов и контроль эффективности его использования; осуществление твердого, непрерывного и ответственного управления, обеспечивающего поэтапное достижение частных целей и ГЦ в целом, выполнение концептуальных и программных документов; координация и контроль за деятельностью всех органов государственной власти и других не государственных органов в рассматриваемой сфере [26] и др.
Согласно мировой практике и логике вещей в составе СБО, данном в Концепции его развития, эта роль принадлежит СНБО (с его аппаратом) во главе с Президентом. Об этом говорилось и на международных конференциях [18]. Тем более, что контроль за выполнением СОБ и Государственной программы развития ВС возложен на секретаря совета. И часть приведенных признаков отвечает «основным направлениям развития» СНБО (его аппарата), намеченным Концепцией развития СБО. И записанное в ней функции «координации и контроля» СНБО также подразумевает это. Ибо контроля без управления не бывает. С другой стороны, «координация не есть простое дело передачи информации или создания надлежащих структур управления – она предусматривает использование власти» [10]. Правда последнее «работает» только в связке с другими атрибутами управления: прежде всего волей и способностью управляющего органа к осуществлению необходимых действий. С последним, похоже дефицит. Несмотря на периодическую актуализацию данного вопроса на самом верхнем уровне. В том числе в послании Президента 2015 г., где СНБО фигурирует как ключевое звено в комплексном управлении СБО. Но в Послании 2017 г. признается необходимым, чтобы на заседаниях СНБО периодически, например в конце каждого года (т.е. всего несколько раз) рассматривать вопросы состояния оборонной реформы и определять пути решения проблем. – Если учесть и «применение власти» в вопросе разработки РП — это уже не к ОУ. Но, как известно (и как видится) без действенного ОУ система не работает. Или работает по своим правилам.
2.5. Демократический гражданский контроль. Все вышесказанное, вообще говоря, исключает сколь-нибудь корректное измышление о повышении эффективности ДГК и переводит задачу в плоскость создания оного. Начиная с серьезной доработки профильного закона и содействия образованию самого субъекта такого контроля.
А отчеты о больших достижениях в этой области объясняются недостаточной компетентностью — широкой проблемой непонимания силовыми структурами необходимости и сути ДГК [1]. Поэтому при давно апробированных и общеизвестных критериях эффективности ДГК [25,27] определяют его одной из приоритетных целей международной помощи Украине и разъясняют его азы на уровне международных конференций [1]: про ключевую, но недостаточно эффективную роль Парламента, обеспечивающего ДГК над СГУ и СБО; необходимость четкого законодательного обеспечения этого процесса; необходимость четко прописанных рабочих процедур осуществления контроля; и даже тривиальную необходимость внешнего контроля объекта управления — МО (без которого и внутреннего контроля не будет); решение проблемы недостаточного профессионализма контролирующих; прямую зависимость эффективности контроля от наличия реального его субъекта, который должен иметь четыре главных характеристики: осознание собственных интересов, возможность их лоббировать и внедрять в публичную политику, контролировать их выполнение, быть жизнеспособным (гражданское общество пока нее стало таковым) [1].
Выводы
1.Сложившиеся условия задачи имплементации Стратегии в сфере обороны исходно исключали желаемый успех. Ключевой проблемой традиционно стало отсутствие действенного государственного управления процессом реформы.
Главными релевантными факторами стали: отсутствие в системе реального органа управления («централизованного управления»), центрального органа исполнительной власти и органов контроля, и передача управления не соответствующему по рангу исполнителю в лице МО с предоставлением таким образом ему права реформирования не только самому себя, но и СО в целом. — При спорной его компетенции в вопросах управления. Все это, в свою очередь, обусловило устранение из зоны управления выходящих за рамки компетенции МО важных задач Стратегии, таких как повышение способности органов государственной власти и СГУ в целом, централизованное управление, комплексное усовершенствование законодательства, согласование программ развития органов СО и ОПК и др.; игнорирование решения СНБО по результативным показателям процесса и лишение с тем, его контроля и дееспособности управления им, а также апробированных в этом плане практик НАТО; возможность необоснованного пересмотра приоритетов и задач Стратегии и низкого качества планирования, проявившегося прежде всего в игнорировании научной обоснованности и не корректном ( двусмысленном) представлении ГЦ.
2.Преемство положений и задач стратегии – документа обязательного для исполнения и их необоснованная «модернизация» в СОБ выглядят не состоятельными. Это в первую очередь касается: иерархии стратегических целей и неоднократно акцентируемого Стратегией приоритета качественных характеристик и оснащения СО современным вооружением; оставленного без внимания положения по разработке ракетных комплексов, обеспечивающих сдерживание агрессора, и признаваемого в современных условиях действенной асимметричной мерой; собственного (не адекватного) представления оборонным ведомством совершенствования бюджетной политики; не понимания сути ДГК, приводящего к абсурдной постановке и оценке одной из ключевых задач в сфере обороны; искаженного представления значимости факторов обороноспособности (ГЦ), в первую очередь численности личного состава армии и новейшего вооружения; увязки намеченных мероприятий и сроков их исполнения и др..
- С учетом результатов проведенного анализа, официально признаваемого ряда проблем в рассматриваемой сфере, а также официально признанного курса Украины в НАТО и очевидной заинтересованности его экспертов и советников в положительных результатах, следует признать важными их оценки состояния оборонной реформы (без дипломатических барьеров и эвфемизмов) и соответствующие рекомендации: реформы недостаточно глубоки и системны – преимущественно для «галочки» или косметических изменений»; имеют место существенные различия официальных оценок состояния реформы от реальных изменений; наибольшей проблемой оборонной реформы является беспрерывная неправда; для всех уже очевидно, что реформа потерпела неудачу, за четыре года реформ единственное, что изменилось в ВСУ, это новая форма и погоны; нет веры в то, что ВСУ можно привести в состояние даже наименьшей эффективности; нынешнее руководство и командование ВСУ полностью не способно осуществить необходимые реформы.
НАТО официально рекомендует Киеву пересмотреть положения СОБ, сосредоточившись на очередности приоритетов и их реалистичности, внимательно присмотреться ко всем положениям этого документа [18,26,30,32].
Литература
1.Моніторинг викликів урядуванню в секторі безпеки України. Матеріали дев’ятої міжнародної конференції «Реформи сектору безпеки України: здобутки, уроки та плани на перспективу» 10-11 жовтня 2017р., Київ.
- Основні результати впровадження оборонної реформи. .http://go.mail.ru/distib/ep/?product_id={AA0003B4-5F39-45EA-A905-CA87754B3563}&gp=820333&fr=ntg&q=.
- Информаціїно-довідкові матеріали Министерства оборони для щорічного Послання Президента України до Верховної Ради. 2018р.
4.В НАТО занепокоєнні розмежуванням повноважень Міноборони і Генштабу. 24.01.2018.
- Эрмолаев А.В., Тютюнник В.П.,Горовенко В.К. Вийськова реформа в України: основны чинники, засади та напрями //Стратегічні пріоритети, 2011, -№2(19), С.131-142.
6.Стратегія національної безпеки України, 2007 р.
- Аналітична доповідь до Щорічного Послання Президента України до Верховної РадиУкраїни «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2017 році». К.: НАЦІОНальний інститут стратегічних досліджень. 2017.-927 с.
- Пост израильского майора В.Верцнера в социальных сетях.
- ВинерН. Кибернетика или управление и связь в животном и машине. – М.: Радио, — 1968. – 326 с.
10.Горбулін В.П., Качинський А.Б. Стратегічне планування: вирішення проблем національної безпеки. – К.: НІСД, 2011. – 285с. http://www.niss.gov.ua/content/articles/files/Gorbulin_Kachynsky-e2dd0.pdf;
11.Сунгуровский М. Демократичний контроль у структурі процесу формування та реалізації державної політики забезпечення національної безпеки. Матеріалі другої міжнародної конференції «Урядування в секторі безпеки: роль демократичних інститутів і кращі міжнародні практики». Київ. 16-17 березня, 2016 р.-С.26-34.
12.«Сплановані на 2015 рік заходи реформ виконані майже на 100%»- Міністр оброни України генерал армії Степан Полторак.».- Министерство оборони України. Народна Рада новости.
13.ШкідченкоВ.П., Кохно В.Д. Елементі теорії ВБ. Монографія.–К.: БФ Миротворець, 2001.-194 с.
- Флурі Ф. Нагляд і реформування розвідки та оборони: кращі практики та довідкові матеріал. Матеріалі другої міжнародної конференції «Урядування в сектори безпеки: роль демократичних інститутів і кращі міжнародні практики». Київ. 16-17 березня, 2016 р.-С.54-56.
- Бутусов Ю. Стратегический оборонный бюлетень –первое обсуждение «Белой книги» реформы ВСУ.–Цензор НЕТ». http://censor.net.ua/r37059
16.Основні положення воєнної реформи в Україні. http://www.mil.gov.ua/sndekx.phppart=reform_fag.
17.Маронкова Б. ОБОРОННІ ТА НЕВІЙСЬКОВІ АСПЕКТИСПІВРОБІТНИЦТВА УКРАЇНА-НАТО. Моніторинг викликів урядуванню в секторі безпеки України. Матеріали дев’ятої міжнародної конференції «Реформи сектору безпеки України: здобутки, уроки та плани на перспективу» 10-11 жовтня 2017р., Київ., С.17-19.
18.Матеріали першої міжнародної конференції «Моніторинг викликів урядуванню в секторі безпеки України: стан і потреби»,- Київ. 21-22 січня, 2016 р.
- Телелим В.М., Пунда Ю.В., Косевцов В.А. Погляди на організацію процесу управління підготовкою держави до оборони // Стратегічна панорама, – 2015. – №1. – С21-27.
20.Экс-радник НГШ Н .Хазін: «Українське керівництво і командування ЗСУ не здатні здійснити необхідні оборонні реформи».https//censor.net/ua/resonance/3050529/eksradnik_ngsh_natan_hasn.
21.Грант Г. Философия НАТО. Топ 10 основних принципов.- «Цензор НЕТ» -25.02.16. http://panorama.niss.gov.ua/content/articles/files/3s-1456308847.pdf.
- Волошко В.С. Военная политика и проблемы обеспечения военной безопасности РФ. К кн. Военная безопасность РФ в ХХ1 веке. Под ред. Балуевского Ю.Н. – М., 2004.
- Устименко О.В., Пеньковський В.І. Індикатори (показники) стану національної безпеки як результат моніторингу національної безпеки за певний проміжок часу // Науково-інформаційний вісник Академії національної безпеки. – Вип.1-2(9-10), – 2016.
24.Устименко О.В. Моніторинг національної безпеки як складова механізму стратегічного планування // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. – 2016. – № 4. – С. 50-55. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Vnadu_2016_4_9.
25.Герасимов А.П. Підхід до проблеми громадянського контролю над оборонною сферою України з позицій теорії управління // Стратегічна панорама. – 2002. – №4. – С.122–134;
26.Герасимов А.П. Индикаторы военной безопасности. //Оборонный вестник, 2018, -№5, С.4-11.
27.Донелли К, Грин Д. Принципы современного военного строительства в украинском контексте// Зеркало недели.9-15августа 2003 г.
Анатолий Герасимов,
кандидат технических наук,
старший научный сотрудник