У матерыалі проаналізовано актуальні питання імплементації норм Закону України «Про національну безпеку України», пов’язаних із формуванням сучасної системи планування у сферах національної безпеки і оборони, проведенням комплексного огляду сектору безпеки і оборони, насамперед його основної складової – оборонного огляду, розробкою  важливих довго- та середньострокових документів оборонного планування.

За результатами цього аналізу виявлено низку особливостей проведення оборонного огляду та розробки згаданих документів. Зроблені висновки щодо доцільності започаткування підготовки нормативно-правого та науково-методичного забезпечення здійснення у подальшому комплексного огляду сектору безпеки і оборони, а також необхідності окремого проведення до 2021 року чергового оборонного огляду.

У записці також наведено низку практичних рекомендацій, спрямованих на забезпечення здійснення у вкрай стислі терміни, до 2021 року, оборонного огляду, підготовки та затвердження Стратегії воєнної безпеки України, Стратегічного оборонного бюлетеня України і Державної програми розвитку Збройних Сил України.

 

На початку липня цього року набув чинності Закон України «Про національну безпеку України» (далі – Закон) [1]. Будучи за змістом цілком інноваційним, він, серед іншого, запроваджує в нашій державі:

поширене у демократичних західних країнах поняття «сектор безпеки і оборони» та визначає склад такого сектору;

дієвий демократичний цивільний контроль за цим сектором;

ефективну систему політичного і військового керівництва та управління у різних сферах національної безпеки і оборони;

сучасну систему довгострокового (понад п’ять років), середньострокового (до п’яти років) та короткострокового (до трьох років) планування у сферах національної безпеки і оборони, а також низку нових документів такого планування;

періодичне проведення комплексного огляду сектору безпеки і оборони.

На нашу думку, останні два питання потребують окремого розгляду, оскільки імплементація пов’язаних з ними норм Закону уявляється в короткостроковій перспективі актуальною для України і одночасно складною справою з наступних причин.

Нагадаємо, що за Законом, до документів довгострокового планування належать Стратегія національної безпеки України, Стратегія воєнної безпеки України, Стратегія громадської безпеки та цивільного захисту України, Стратегія розвитку оборонно-промислового комплексу України, Стратегія кібербезпеки України та Національна розвідувальна програма.

Стратегія національної безпеки України є основою для підготовки всіх інших документів із планування у сферах національної безпеки і оборони. З них, згадані раніше Стратегії та Національна розвідувальна програма розробляються з урахуванням також результатів проведення комплексного огляду сектору безпеки і оборони.

Закон встановлює, що комплексний огляд сектору безпеки і оборони здійснюється за рішенням Ради національної безпеки і оборони (РНБО) України, яке вводиться в дію указом Президента України (абзац перший частини першої статті 27). За змістом цей огляд є процедурою оцінювання стану і готовності складових згаданого сектору до виконання завдань за призначенням. Він включає одночасне проведення відповідними центральними органами виконавчої влади та іншими державними органами шести наступних оглядів (абзац другий частини першої та частина третя Закону):

оборонного огляду – Міністерством оборони України;

огляду громадської безпеки та цивільного захисту – Міністерством внутрішніх справ України;

огляду оборонно-промислового комплексу – центральним органом виконавчої влади, що забезпечуватиме формування та реалізацію державної військово-промислової політики, який повинен бути визначений Урядом (на вимогу норми абзацу першого частини другої статті 12 Закону);

огляду стану кібернетичного захисту критичної інформаційної інфраструктури, державних інформаційних ресурсів та інформації, вимога щодо захисту якої встановлена законом, – Державною службою спеціального зв’язку та захисту інформації України;

огляду розвідувальних органів України – державним органом, який буде визначено Президентом України;

огляду загальнодержавної системи боротьби з тероризмом – державним органом, який буде визначено Президентом України.

За результатами проведення перелічених оглядів буде створюватися перспективна модель сектору безпеки і оборони шляхом послідовного нарощування спроможностей його складових до виконання завдань за призначенням та формування на цій основі боєздатних, мобільних, підготовлених на належному рівні, всебічно забезпечених сил безпеки і сил оборони, здатних захистити національні інтереси України та брати активну участь у міжнародних заходах із підтримання миру і безпеки.

Але при цьому варто зважати на те, що за часи новітньої історії незалежної України жодного разу не здійснювався комплексний огляд сектору безпеки і оборони. Тому відсутній відповідний досвід та необхідне для цього нормативно-правове і науково-методичне забезпечення.

Разом з тим, у 2004, 2012 та 2015 роках в державі відбулися три оборонних огляди завдяки створеному Міністерством оборони України нормативно-правовому та науково-методичному забезпеченню його організації і проведення.

Тому, за нашими оцінками, перший комплексний огляд сектору безпеки і оборони може відбутися лише не раніше ніж у 2021 чи 2022 році, після створення необхідного для його організації і проведення нормативно-правового та науково-методичного забезпечення, а також завершення чергових президентських і парламентських виборів, формування відповідної коаліції у Верховній Раді України та оновленого складу Кабінету Міністрів України.

Однак, незважаючи на все це, доцільно рекомендувати Міністерству внутрішніх справ, центральному органу виконавчої влади, що забезпечуватиме формування та реалізацію державної військово-промислової політики (на даний час такий орган відсутній), Державній службі спеціального зв’язку та захисту інформації, розвідувальним органам та Службі безпеки України розпочати вже найближчим часом роботу зі створення нормативно-правового та відомчого науково-методичного забезпечення організації і здійснення оглядів у встановлених для них Законом конкретних галузях, підготовки проектів правових актів із визначення порядку проведення таких оглядів для подання їх на затвердження до Кабінету Міністрів України та Президентові України, відповідно[1].

При цьому Закон покладає на Національний інститут стратегічних досліджень (далі — Інститут) додаткове, до викладених у його Статуті [2], завдання щодо здійснення науково-методичного забезпечення проведення комплексного огляду сектору безпеки і оборони (частина друга статті 27).

Для імплементації цієї актуальної норми Закону, зокрема передбачається створити у складі Інституту відділ для виконання досліджень у сфері сектору безпеки і оборони. Це, крім зазначеного, обумовлюється і тим, що Стратегія національної безпеки України визначила пріоритетом політики національної безпеки «формування та розвиток сектору безпеки і оборони» (пункт 4) [3].

Планується також провести у 2019 — 2020 роках науково-дослідну роботу з питань щодо розробки науково-методичного забезпечення проведення згаданого комплексного огляду, в якому, серед іншого, визначатимуться загальні завдання, принципи, зміст і механізми організації та здійснення такого комплексного огляду, координації дій відповідних державних органів, відомчих науково-дослідних установ тощо.

Поряд із зазначеним, на виконання Закону Інститут у другому півріччі 2019 року залучатиметься до підготовки проекту нової Стратегії національної безпеки України (абзац останній частини першої статті 26).

Характерно, що Закон також припускає прийняття у разі необхідності РНБО України рішення про проведення окремих оглядів, що включені до комплексного огляду сектору безпеки і оборони (абзац передостанній частини першої статті 27).

Саме тому нещодавно Міністр оборони України С.Полторак заявив про започаткування до кінця поточного року в державі окремого чергового оборонного огляду [4]. І це, на нашу думку, є конче необхідним.

Відомо, що у 2020 році завершується дія чинних документів середньострокового оборонного планування — Стратегічного оборонного бюлетеня України та Державної програми розвитку Збройних Сил України на період до 2020 року. Будуть підведені підсумки досягнення цілей та виконання завдань оборонної реформи, оцінені результати реалізації основних напрямів воєнної політики України та розвитку сил оборони, визначених у цих документах.

У даному контексті слід звернути увагу на особливості здійснення чергового циклу оборонного планування, зокрема, пов’язані із проведенням огляду та розробки за його результатами низки певних документів оборонного планування.

По-перше. Вкрай обмеженими є часові рамки для забезпечення реалізації повного циклу оборонного планування.

Так, Міністерство оборони України муситиме усього за два роки, до січня 2021 року, у надто складних умовах продовження операції Об’єднаних сил на Донбасі, а також при наявності проблем, пов’язаних із проведенням президентських та парламентських виборів, формуванням після їх завершення коаліції у Верховній Раді України та нового Уряду:

провести оборонний огляд та затвердити звіт про його результати на засіданні РНБО України;

розробити на підставі вказаних результатів та затвердити встановленим порядком Стратегію воєнної безпеки України, а також черговий Стратегічний оборонний бюлетень України (СОБУ) і нову Державну програму розвитку Збройних Сил України (ДПРЗСУ).

Аналіз досвіду виконання у минулому Міністерством оборони України завдань, аналогічних наведеним вище, дає підстави стверджувати, що встигнути зробити все це лише за два роки буде вкрай складно.

Так, наприклад, другий оборонний огляд розпочався у вересні 2008 року і тривав більше року. Воєнну доктрину України було затверджено у червні 2012 року, СОБУ – наприкінці грудня 2012 року, а ДПРЗСУ – на початку вересня 2013 року. Загальна тривалість другого циклу оборонного планування склала понад 5 років[2].

Третій оборонний огляд розпочався у травні 2014 року і тривав також більше року. Нову редакцію Воєнної доктрини України було затверджено наприкінці вересня 2015 року, СОБУ – на початку червня 2016 року, а ДПРЗСУ – наприкінці березня 2017 року. Загальна тривалість третього циклу оборонного планування склала майже 3 роки.

По-друге. Із прийняттям Закону втратив чинність  Закон України «Про організацію оборонного планування» (пункт 3 частини третьої розділу VI). Через це, за наявною інформацією, Міністерство оборони України в плані імплементації норми Закону (передбаченої пунктом 1 частини третьої статті 27) розробляє проект акту Уряду України, що визначатиме порядок проведення в державі оборонного огляду.

За таких обставин РНБО України може прийняти рішення щодо окремого проведення в державі оборонного огляду лише після затвердження Кабінетом Міністрів України згаданого акту. Бажано, щоб це відбулося якомога швидше, принаймні на початку осені поточного року. Бо тільки з цього моменту можна буде офіційно розпочати процес здійснення чергового циклу оборонного планування, у тому числі проведення оборонного огляду.

По-третє. Наступна особливість чергового циклу оборонного планування пов’язана з тим, що вперше за часи новітньої історії нашої держави Закон містить імперативну норму, якою встановлено, що «Стратегія національної безпеки України розробляється за дорученням Президента України протягом шести місяців після його вступу на пост» (абзац другий частини першої статті 26).

А відтак, варто прогнозувати, що схвалення рішенням Ради національної безпеки і оборони України та затвердження указом новообраного Президента України згаданої нової Стратегії може відбутися, за песимістичною оцінкою, у разі проведення президентських виборів в два тури та максимальної тривалості процесу її розробки, лише у листопаді – грудні 2019 року.

Водночас, є сенс привернути увагу до певної колізії, яка викає, на наш погляд, через такий жорстко-імперативний характер згаданої норми Закону.

Адже, раніше зазначалося, що, відповідно до цього ж Закону, Стратегія національної безпеки є документом довгострокового планування у сферах національної безпеки і оборони. Тривалість її дії має становити понад п’ятирічній термін. Проте, кожні п’ять років, черговий новообраний Президент України повинен відповідно до Закону надавати доручення щодо розроблення протягом шести місяців після його вступу на пост нової Стратегії національної безпеки, затверджувати її і «запускати» процес чергової розробки нової Стратегії воєнної безпеки та інших Стратегій, які є також документами довгострокового планування.

При цьому не враховується, зокрема те, що чинний Президент може бути переобраний на другий п’ятирічний термін. І тому йому, у разі необхідності, достатньо внести, відповідно до Закону, лише певні зміни до чинної Стратегії національної безпеки, Стратегії воєнної безпеки та інших Стратегій.

Враховуючи наведене доцільно внести певні зміни до змісту абзацу другого частини першої статті 26 Закону, виклавши її наступним чином:

«Стратегія національної безпеки України розробляється у разі необхідності за дорученням Президента України протягом шести місяців після його вступу на пост».

По-четверте. Законом передбачено розроблення в ході оборонного планування замість Воєнної доктрини України іншого документа довгострокового оборонного планування – Стратегії воєнної безпеки України.

Особливістю є те, що ця Стратегія за Законом повинна розроблятися Міністерством оборони України відповідно до рішення РНБО, введеного в дію указом Президента України, після затвердження Стратегії національної безпеки України та за результатами оборонного огляду (абзац перший частини першої статті 28).

Однак, розробка проекту Стратегії воєнної безпеки України не видається, на нашу думку, складним та довготривалим за часом завданням для Міністерства оборони, оскільки її структура, назви розділів (визначені частиною другою статті 28 Закону) та навіть зміст їх положень на 70 – 80 % дублюватимуть структуру, назви розділів та зміст відповідних положень чинної Воєнної доктрини України [5].

Йдеться, насамперед, про оцінки Міністерством оборони України:

безпекового середовища (глобальних, регіональних та національних аспектів) у контексті воєнної безпеки;

соціально-політичних, економічних та інших умов реалізації державної політики у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва, а також воєнно-політичних та воєнно-стратегічних обмежень.

Крім того, Закон однозначно встановлює, що у свою чергу Стратегічний оборонний бюлетень України розробляється Міністерством оборони України після затвердження Стратегії воєнної безпеки України та за результатами оборонного огляду (абзац перший частини четвертої статті 28).

По-п’яте. Ще одна особливість проведення чергового оборонного огляду та підготовки за його результатами низки певних документів оборонного планування полягає у наступному.

За Законом Кабінет Міністрів України визначає лише порядок проведення оборонного огляду (пункт перший частини третьої статті 27), організовує та контролює його проведення і попередньо схвалює результати цього огляду (останній абзац частини третьої статті 27).

А Міністерство оборони України відтепер має самостійно організовувати і розробляти проекти Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічного оборонного бюлетеня України і подавати їх на розгляд Уряду (абзац перший частини першої та абзац перший частини четвертої статті 28).

З огляду на зазначене, вважаємо за необхідне надання Міністерству оборони України певного сприяння з боку РНБО України у питанні належного залучення до розробки проектів Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічного оборонного бюлетеня України представників усіх відповідних центральних органів виконавчої влади, інших державних органів, військових формувань, правоохоронних і розвідувальних органів та інших органів та установ.

Для цього рекомендуємо Апарату РНБО України передбачити у раніше згаданому проекті рішення РНБО України щодо проведення оборонного огляду визначення  переліку вище вказаних органів, формувань та установ, представників яких потрібно залучити до підготовки Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічного оборонного бюлетеня України.

По-шосте. Раніше відмічалося, що із прийняттям Закону втратив чинність Закон України «Про організацію оборонного планування» (пункт 3 частини третьої розділу VI) [6].

Внаслідок цього на сьогодні немає законодавчо визначених засад щодо організації та проведення в Україні оборонного планування. Хоча воно є важливою складовою системи державного стратегічного планування, що здійснюється з метою забезпечення обороноздатності держави шляхом визначення пріоритетів і напрямів розвитку сил оборони, їх спроможностей, озброєння та військової техніки, інфраструктури, підготовки військ (сил), а також розроблення відповідних концепцій, програм і планів з урахуванням реальних і потенційних загроз у воєнній сфері та фінансово-економічних можливостей держави (пункт 12 частини першої статті 1 Закону).

Насамперед йдеться про завдання, принципи, зміст і порядок організації та проведення оборонного планування, координації дій органів державної влади в зазначеній галузі тощо.

Слід звернути увагу і на те, що при цьому Закон покладає на Генеральний штаб Збройних Сил України, крім іншого, завдання щодо « … планування оборони держави, стратегічного планування застосування Збройних Сил України та визначених сил і засобів інших складових сил оборони, … » (до підпункт б) пункту 4 частини третьої розділу VI). Відомо, що засади такого планування взагалі відсутні у чинному законодавстві.

І це вже не особливість, а небезпечна проблема, яку, на наш погляд, необхідно невідкладно вирішити в процесі імплементації норм Закону в інші закони.

Тому, вважаємо за доцільне рекомендувати Міністерству оборони України внести встановленим порядком зміни до Закону України «Про оборону України», що передбачали б включення до нього нового розділу «Планування у сфері воєнної безпеки», норми якого містили б засади організації та проведення в державі оборонного планування, а також планування оборони держави, стратегічного планування застосування Збройних Сил України та визначених сил і засобів інших складових сил оборони.

І на завершення. Успішна реалізація чергового дуже складного циклу оборонного планування в державі (з огляду на великі обсяги різноманітних робіт, пов’язаних із проведенням оборонного огляду, розробкою проектів Стратегії воєнної безпеки України, Стратегічного оборонного бюлетеня України і Державної програми розвитку Збройних Сил України, та, особливо, на вкрай обмежені терміни їх виконання) значною мірою залежатиме від здатності Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України забезпечити ретельну організацію здійснення вказаних робіт, ефективну міжвідомчу координацію дій усіх їх учасників та дієвий  контроль за станом і результатами цих робіт.

 

Висновки та практичні рекомендації

1. Найбільш актуальними та складними в імплементації у короткостроковій перспективі є, на нашу думку, норми Закону України «Про національну безпеку України» (далі — Закон), пов’язані із формуванням сучасної системи планування у сферах національної безпеки і оборони, проведенням комплексного огляду сектору безпеки і оборони, насамперед його основної складової – оборонного огляду, розробкою та затвердженням за результатами цього огляду низки важливих довго- та середньострокових документів оборонного планування.
2. 2. В Україні ще жодного разу не проводився комплексний огляд сектору безпеки і оборони. Тому відсутній відповідний досвід та необхідне для цього нормативно-правове і науково-методичне забезпечення.

У даному контексті, зокрема передбачається створити у складі Національного інституту стратегічних досліджень відділ для виконання досліджень у сфері сектору безпеки і оборони. Планується також провести науково-дослідну роботу з питань щодо розробки науково-методичного забезпечення проведення згаданого огляду, в якій, серед іншого, буде визначено завдання, принципи, зміст і механізми організації та здійснення цього огляду, координації дій відповідних державних органів, відомчих науково-дослідних установ тощо. Крім того, Інститут залучатиметься  у другому півріччі 2019 року до підготовки проекту нової Стратегії національної безпеки України.

Водночас вважаємо за доцільне рекомендувати Міністерству внутрішніх справ, центральному органу виконавчої влади, що забезпечуватиме формування та реалізацію державної військово-промислової політики, Державній службі спеціального зв’язку та захисту інформації, розвідувальним органам та Службі безпеки України розпочати найближчим часом роботу зі створення нормативно-правового та відомчого науково-методичного забезпечення здійснення оглядів у встановлених для них Законом галузях і підготовки проектів правових актів із визначення порядку проведення таких оглядів для подання їх на затвердження до Кабінету Міністрів України та Президентові України, відповідно.

3. З огляду на зазначені вище чинники, варто прогнозувати, що перший комплексний огляд сектору безпеки і оборони може відбутися в Україні лише після завершення чергових президентських та парламентських виборів, формування відповідної коаліції у Верховній Раді України та оновленого складу Кабінету Міністрів України не раніше ніж у 2021 чи 2022 році.
4. Міністерство оборони України має досвід проведення у 2004, 2012 та 2015 роках оборонного огляду, який в умовах війни на Донбасі є основною складовою комплексного огляду сектору безпеки і обороні. Тому своєчасною і доцільною уявляється пропозиція Міністра оборони України С.Полторака щодо окремого проведення у 2019 – 2020 роках чергового оборонного огляду. Адже, у 2020 році завершується дія Стратегічного оборонного бюлетеня України, Державної програми розвитку Збройних Сил України на період до 2020 року та низки інших документів оборонного планування.

Зважаючи на це, Міністерство оборони України має протягом двох років, здійснити у надто складних зовнішньо- та внутрішньополітичних умовах черговий цикл оборонного планування: провести оборонний огляд, розробити і затвердити встановленим порядком Стратегію воєнної безпеки України (замість чинної Воєнної доктрини), черговий Стратегічний оборонний бюлетень України, наступну Державну програму розвитку Збройних Сил України та інші документи оборонного планування.

5. Для забезпечення своєчасного виконання вказаних складних завдань варто рекомендувати Міністерству оборони України прискорити розробку проекту акту Уряду України, що визначатиме порядок проведення в державі оборонного огляду, та подання його на розгляд до Кабінету Міністрів України.

Також є сенс рекомендувати Апарату РНБОУ передбачити у проекті рішення РНБО України щодо проведення оборонного огляду окремі пункти, що міститимуть:

доручення Міністерству оборони України стосовно розробки та подання у встановленому порядку за результатами оборонного огляду проекту Стратегії воєнної безпеки України;

визначення переліку центральних органів виконавчої влади, інших державних органів, військових формувань, правоохоронних і розвідувальних органів та інших органів та установ, представників яких потрібно залучити до підготовки Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічного оборонного бюлетеня України.

6. Із прийняттям Закону втратив чинність Закон України «Про організацію оборонного планування». В наслідок цього відтепер немає законодавчо визначених засад щодо організації та проведення в Україні оборонного планування. Зокрема, йдеться про завдання, принципи, зміст і порядок організації та проведення оборонного планування, координації дій органів державної влади в зазначеній галузі тощо.

До того ж Закон покладає на Генеральний штаб Збройних Сил України завдання щодо планування оборони держави, стратегічного планування застосування Збройних Сил України та визначених сил і засобів інших складових сил оборони, засади яких відсутні у чинному законодавстві.

Тому, доцільне рекомендувати Міністерству оборони України розробити та подати встановленим порядком проект закону про внесення змін до Закону України «Про оборону України», які передбачали б включення до нього нового розділу «Планування у сфері воєнної безпеки» з викладенням у ньому засад організації та проведення в державі оборонного планування, а також планування оборони держави, стратегічного планування застосування Збройних Сил України та інших складових сил оборони.

7. Успішна реалізація чергового дуже складного циклу оборонного планування в державі (з огляду на великі обсяги різноманітних робіт та вкрай обмежені терміни їх виконання) значною мірою залежатиме від здатності Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України забезпечити ретельну організацію здійснення вказаних робіт, ефективну міжвідомчу координацію дій усіх їх учасників та дієвий контроль за станом і результатами цих робіт.

 

 

 

1. Закон України «Про національну безпеку України». [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/2469-19/page2.
2. Указ Президента України «Питання Національного інституту стратегічних досліджень» від 16 грудня 2002 року № 1158. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1158/2002.
3. Указ Президента України від 26 травня 2015 року № 287 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 травня 2015 року «Про Стратегію національної безпеки України». [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/287/2015/paran14#n14.
4. Виступ Міністра оборони України у Штаб-квартирі НАТО під час зустрічі 7 червня 2019 року з міністрами оборони США, Великої Британії, Канади, Литви та Польщі. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mil.gov.ua/news/2018/06/07/vidbulasya-zustrich-ministra-oboroni-ukraini-stepana-poltoraka-z-ministrami-oboroni-ssha-velikoi-britanii-kanadi-litvi-ta-polshhi/.
5. Указ Президента України від 24 вересня 2015 року № 555 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2015 року «Про нову редакцію Воєнної доктрини України». [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/555/2015/page.
6. Закон України «Про організацію оборонного планування» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/2198-15.

[1] Йдеться про положення пунктів 2, 3 і 4 частини третьої та частин четвертої і п’ятої статті 27 Закону України «Про національну безпеку України».

[2] Перший оборонний огляд та цикл оборонного планування не розглядаються тому, що вони були нетиповими та неповними за обсягами, оскільки відбувалися у 2003 та 3004 роках до прийняття у 2005 році Закону України «Про організацію оборонного планування».

Вадим Тютюнник,

провідний науковий співробітник відділу воєнної

та воєнно-економічної політики

Національного інституту стратегічних досліджень,

Валентин Горовенко,

завідувач відділу воєнної та воєнно-економічної політики

Національного інституту стратегічних досліджень