Характерною ознакою демократичної держави є наявність системи органів, які здійснюють контрольні функції у сфері діяльності спеціальних служб[1]. Важливу роль у цій системі, незалежно від форми державного правління, відіграють законодавчі органи. Наявність дієвого парламентського контролю гарантує функціонування спеціальних служб у межах чинного законодавства і є запобіжником порушення ними конституційних прав і свобод людини та громадянина. У демократичних країнах парламентський контроль є продуктом певного історичного розвитку та національної політичної культури.
Досвід США
Значний досвід у сфері парламентського контролю напрацьований у США, де перші його форми почали запроваджуватися після закінчення Другої світової війни. У 1947 р. був прийнятий закон «Про національну безпеку» і створене Центральне розвідувальне управління. Можна було очікувати, що відповідно до конституційного принципу розподілу влади та у рамках існуючої системи стримувань і противаг, контроль за всіма аспектами діяльності спеціальних служб буде здійснюватися як виконавчою, так і законодавчою владою з урахуванням досвіду, що застосовувався щодо збройних сил. Однак, цього не сталося. Провідна роль у здійсненні контрольних функцій протягом понад чверть століття, як і раніше, залишалася за виконавчою владою, хоча це відбувалося за згодою і за підтримки Конгресу США.
Однією з головних причин такої ситуації було те, що створення ЦРУ і вся його діяльність у той час проходили в умовах «холодної війни», а традиційна секретність проведення таємних операцій не могла оскаржуватися або ставитися під сумнів, що мотивувалося інтересами національної безпеки. Крім того, від самого початку фінансування ЦРУ, а потім і відомчих розвідувальних структур здійснювалося за статтею федерального бюджету «Національна оборона», тому формально контрольні функції обох палат Конгресу стосовно розвідки залишалися за комітетами у справах збройних сил і з асигнувань. При цьому, до розгляду проблем розвідки мав відношення не весь склад комітетів, а лише спеціальні підкомітети з декількох «найбільш відповідальних» осіб, котрі мали особливий допуск до державної таємниці. Їхня робота, фактично, зводилася до поодиноких (2-3 рази на рік) зустрічей з керівництвом ЦРУ[2].
Типовим прикладом тогочасного парламентського «контролю» за діяльністю спецслужб є ситуація з організацією перевороту в Ірані у 1953 р. (операція «Аякс»). Члени підкомітетів з розвідки були поінформовані про провідну роль ЦРУ у перевороті вже після його завершення. Законодавці однозначно підтримали дії спецслужб, а в єдиному виступі з цього приводу було висловлено лише захоплення незначними витратами коштів з федерального бюджету на повалення іранського уряду[3].
В цілому, протягом 1947-1974 рр. контрольні функції здійснювалися Конгресом формально і при суворому дотриманні наступних неписаних правил: підтримка всіх акцій розвідслужб; принципова відмова займатися вивченням форм і методів, що використовуються розвідкою; схвалення всіх фінансових запитів; надзвичайна секретність. Згодом було визнано, що подібний підхід був помилковим, оскільки робив спецслужби непідзвітними перед суспільством, дозволяв їм планувати та здійснювати будь-які операції під прикриттям забезпечення національних інтересів, порушувати закони власної країни.
Однак такі висновки були зроблені лише на початку 1970-х років, що стали переломними в організації системи контролю за діяльністю американських спецслужб. Приводом до цього стала непопулярна війна у В’єтнамі та «Вотерґейтський скандал», який призвів до відставки президента Річарда Ніксона. У 1970 р. колишній капітан армійської розвідки Крістофер Пайл дав свідчення перед спеціальною сенатською комісією про стеження військових США за цивільним населенням[4]. У 1974 р. газета «New York Times» опублікувала статтю журналіста і правозахисника Сеймура Херша з детальним описом низки проведених ЦРУ операцій. У матеріалі, зокрема, йшлося про те, що це відомство «здійснювало широкі і незаконні розвідувальні операції на території країни щодо антивоєнного руху та інших організацій, незгодних з діями уряду»[5]. Автор з посиланням на документи стверджував, що співробітники ЦРУ завели досьє на десятки тисяч американців, здійснювали таємні обшуки, прослуховували телефонні розмови, займалися перлюстрацією поштової кореспонденції і навіть готували замахи на окремих лідерів іноземних держав. Спроби влади погасити скандал не увінчалися успіхом, оскільки публікація отримала найширший відгук у суспільстві.
У 1975 р. було створено спеціальний комітет Сенату під головуванням Френка Черча для вивчення питання про те, чи здійснювали співробітники розвідки якусь «незаконну, неналежну або таку, що порушує етичні норми, діяльність» та надання рекомендацій щодо усунення порушень та можливості їх виключення у майбутньому[6].
Протягом 1975-1976 рр. так званий комітет Черча у складі 11 членів і 150 співробітників заслухав майже 800 свідків, підготував 14 доповідей про розвідувальні служби США, де говорилося про їхні операції, порушення закону та про зосередження ними у своїх руках надмірної влади. Вперше в американській історії на цю тему були проведені відкриті слухання. За результатами роботи сформульовано 183 рекомендації щодо вдосконалення зовнішньої та військової розвідки, захисту прав людини і посилення контролю за розвідувальною діяльністю, для чого у складі Сенату вирішено створити постійно діючий комітет. До аналогічних висновків дійшла пізніше й Палата представників.
Під тиском комітету Черча та згідно з підготовленими ним рекомендаціями, у спецслужбах була проведена низка реформ, президент США Джеральд Форд видав виконавчий указ № 11905 про заборону санкціонованих убивств іноземних лідерів[7], а директора ЦРУ відправили у відставку.
Рекомендації комітету Черча також стали приводом для прийняття «Акту про негласне спостереження в інтересах зовнішньої розвідки» і створення спеціального суду для нагляду за діяльністю відповідних федеральних агентств[8].
Рішення Сенату стало важливою віхою на шляху розвитку контролю за спеціальними службами США і прецедентом створення абсолютно нової його форми, що увійшла потім в повсякденну практику обох палат Конгресу.
Реалізація рекомендацій комітету Черча розпочалася у 1976 р. зі створення Спеціального комітету у справах розвідки (далі — СКСР) Сенату та Постійного спеціального комітету у справах розвідки (далі — ПСКСР) Палати представників. У разі необхідності розгляду екстраординарних питань була передбачена можливість створення спеціальних комісій[9].
З плином часу чітко визначилися провідні напрямки роботи обох комітетів щодо здійснення контрольних функцій, зокрема:
розгляд проекту бюджету розвідувального співтовариства та контроль за витрачанням коштів протягом фінансового року;
розробка законодавства у сфері розвідувальної діяльності;
контроль за проведенням таємних операцій;
затвердження (у СКСР) поданих президентом кандидатур на посади директора і першого заступника директора ЦРУ, а також керівників військової розвідки, чиї посади відповідають званню тризіркового генерала;
підготовка доповідей для відповідних палат Конгресу з окремих проблем, у вирішенні яких розвідка відігравала істотну роль.
До складу СКСР входить 15 членів: 8 – від більшості та 7 – від меншості. Така структура цього органу покликана відображати безсторонній характер розвідки та стимулювати його двопартійний характер роботи. З метою забезпечення належної координації у СКСР представлені (по одному від обох партій) члени сенатських комітетів з асигнувань, у справах збройних сил, з міжнародних відносин і юридичного комітету. Лідери більшості і меншості Сенату, а також голова і заступник голови сенатського комітету у справах збройних сил виконують обов’язки членів СКСР за посадою[10].
До складу ПСКСР входять 22 члени: 13 – від більшості та 9 – від меншості. Спікер Палати представників і лідер меншості виконують обов’язки членів ПСКСР за посадою[11]. У складі ПСКСР працюють 4 підкомітети у справах:
Центрального розвідувального управління;
розвідувальних органів Міністерства оборони;
Агентства національної безпеки та кібербезпеки;
нових загроз.
Слухання, що проводяться у комітетах, мають як відкритий, так і закритий характер, якщо показання свідків або докази, що розглядаються, можуть завдати шкоди національній безпеці США.
Усі члени СКСР та ПСКСР мають доступ до секретної інформації, пов’язаної з діяльністю спецслужб, однак рівень цього доступу може бути обмежений в інтересах національної безпеки. Щоб запобігти витоку особливо важливої розвідувальної інформації, право на ознайомлення з нею надано лише декільком членам Конгресу, яких на розвідувальному жаргоні прийнято називати «Банда восьми»[12]. До складу цієї групи входять 4 сенатори та 4 члени Палати представників:
лідер більшості у Сенаті;
лідер меншості у Сенаті;
голова СКСР;
заступник голови СКСР;
спікер Палати представників;
лідер меншості у Палаті представників;
голова ПСКСР;
заступник голови ПСКСР.
Проте, за надзвичайних обставин закон дозволяє президентові обмежити доступ до інформації про розвідувальні операції навіть членам зазначеної групи[13].
Об’єктом контролю з боку СКСР та ПСКСР виступає розвідувальне співтовариство[14], до складу якого входять[15]:
Управління Директора національної розвідки;
Центральне розвідувальне управління;
Федеральне бюро розслідувань Міністерства юстиції;
Управління боротьби з наркотиками Міністерства юстиції;
Розвідувальне управління Міністерства оборони;
Агентство національної безпеки Міністерства оборони;
Розвідувальне управління Військово-повітряних сил;
Розвідувальне управління Військово-морських сил;
Розвідувальне управління Корпусу морської піхоти;
Командування розвідки і безпеки Сухопутних військ;
Національне управління геопросторової розвідки;
Національне управління військово-космічної розвідки;
Управління розвідки та аналізу Міністерства внутрішньої безпеки;
Розвідувальне управління Берегової охорони Міністерства внутрішньої безпеки;
Управління розвідки та контррозвідки Міністерства енергетики;
Бюро розвідки та досліджень Державного департаменту;
Управління у справах тероризму та фінансової розвідки Міністерства фінансів.
На відміну від СКСР та ПСКСР, які здійснюють контроль за розвідувальною діяльністю США на постійній основі, інші комітети і комісії Конгресу розглядають питання, пов’язані з діяльністю розвідки лише в тих випадках, коли це якимось чином зачіпає їхню сферу компетенції. Найбільш часто такі питання розглядають Комітет у справах збройних сил Палати представників, Комітет у справах внутрішньої безпеки Палати представників, Комітет у справах внутрішньої безпеки і справ уряду Сенату, комітети з юридичних питань обох палат.
Після закінчення «холодної війни» деякі американські політики закликали скоротити розмір розвідувального бюджету. У 1996 р. це питання вивчала так звана парламентська комісія Аспіна-Брауна, до складу якої увійшли представники Конгресу та Білого дому. Згідно з її висновком, завдання уряду, для вирішення яких використовуються результати роботи розвідки, настільки різноманітні, що видається фактично нереальним визначити об’єктивний баланс між загрозами національній безпеці США і діяльністю розвідки. А отже, при плануванні бюджетних витрат на РС доцільно керуватися, в першу чергу, тим, яку суму грошей нація готова витратити на розвідку, і наскільки це відповідає національним уявленням про місце і роль США на міжнародній арені[16].
Досвід Великої Британії
Хоча витоки організаційного оформлення Служби безпеки (МІ-5), Центру урядового зв’язку (радіоелектронна розвідка) та Таємної розвідувальної служби (МІ-6) сягають першої чверті ХХ століття, протягом багатьох років їхня діяльність була глибоко засекречена, а існування останньої взагалі офіційно заперечувалось на урядовому рівні[17]. Ця обставина та особливості історичного розвитку країни (дві світові війни, розпад Британської імперії, «холодна війна», боротьба з ірландським тероризмом) не сприяли появі в одному з найстаріших у світі парламентів органу контролю за діяльністю спецслужб.
Лише у 1994 р. був прийнятий закон «Про розвідувальні служби», а у складі парламенту створений Комітет у справах розвідки та безпеки (далі — КСРБ)[18]. До його повноважень були віднесені питання контролю за дотриманням законодавства у діяльності спеціальних служб, витратами бюджетних коштів та управлінням спецслужбами з боку уряду. Після прийняття у 2013 р. закону «Про правосуддя та безпеку» повноваження КСРБ були розширені за рахунок надання права контролювати оперативну діяльність спецслужб (за виключенням поточних оперативних заходів). Крім трьох згаданих вище органів об’єктами контролю КСРБ стали також урядові структури (Об’єднаний розвідувальний комітет та Секретаріат національної безпеки), військова розвідка Міністерства оборони та Управління з питань безпеки та боротьби з тероризмом Міністерства внутрішніх справ (далі — МВС)[19].
До складу КСРБ входить 9 членів від Палати громад та Палати лордів, жоден з яких не може обіймати посаду в уряді. Члени КСРБ призначаються спільним рішенням обох палат парламенту, за поданням прем’єр-міністра, погодженого з лідером опозиції.
Відповідно до закону «Про офіційні секрети», для виконання своїх обов’язків членам КСРБ надається доступ до інформації, що становить державну таємницю.
Засідання КСРБ відбуваються у закритому режимі, але законодавство зобов’язує КСРБ видавати щорічний відкритий звіт про свою діяльність[20]. Попередньо проект звіту погоджується з прем’єр-міністром, щоб запобігти витоку чутливої для національної безпеки інформації. Як правило, після публікації відкритого звіту уряд готує свою відповідь на звіт (з оцінками того чи іншого положення), яка передається прем’єр-міністром до парламенту[21].
КСРБ може готувати також спеціальні таємні звіти з питань діяльності спецслужб для уряду, за власною ініціативою, або на прохання членів Кабінету міністрів. Частина таких спеціальних звітів пізніше (після відповідного цензурування) оприлюднюється на веб-сайті КСРБ.
Досвід Республіки Польща
Комісія у справах спеціальних служб (далі — КССС) Сейму Республіки Польща була створена у 1995 р. Згідно з розділом 12 Регламенту Сейму РП[22]:
до складу КССС може входити не більше 7 членів парламенту (до 2015 р. – не більше 9);
кандидатури членів КССС вносяться керівниками депутатських фракцій або групою у складі не менше ніж 35 парламентарів;
персональний склад КССС затверджується Сеймом після погодження з Радою старійшин (керівництво Сейму та Сенату);
посади членів КССС розподіляються між правлячою партією/коаліцією та опозицією;
посада голови КССС є ротаційною, зміна відбувається щопівроку;
доступ членів КССС до інформації, що становить державну таємницю, визначається законом «Про захист секретної інформації»;
КССС може мати у штаті радників з числа фахівців у сфері національної безпеки;
засідання КССС проводяться у закритому режимі;
спільні засідання КССС з іншими комісіями парламенту можуть бути відкритими;
голова КССС має право запрошувати на засідання інших осіб, за погодженням зі спікером Сейму, міністром національної оборони чи координатором спеціальних служб, який має статус міністра-члена Кабінету міністрів. Запрошені особи підписують зобов’язання про нерозголошення інформації, що стала їм відома, та яка становить державну або службову таємницю.
Регламент Сейму РП також визначає наступні завдання КССС:
надання висновку до проекту закону про бюджет у частині, що стосується спеціальних служб, а також звіту про використання бюджетних коштів;
надання висновків до проектів законів та інших нормативно-правових актів, що стосуються діяльності спеціальних служб;
надання висновку щодо діяльності спеціальних служб на підставі наданої їх керівництвом інформації;
аналіз щорічних звітів спеціальних служб;
надання висновку на запит прем’єр-міністра щодо кандидатів на посади керівників спеціальних служб та їхніх заступників, а також у разі звільнення їх з посад;
оцінка міжвідомчого співробітництва спеціальних служб;
оцінка співробітництва спеціальних служб з урядовими органами управління та правоохоронними структурами;
розгляд скарг, пов’язаних із діяльністю спеціальних служб.
Об’єктами контролю з боку КССС виступають наступні спецслужби:
Агентство внутрішньої безпеки;
Агентство розвідки;
Служба військової контррозвідки Міністерства національної оборони;
Служба військової розвідки Міністерства національної оборони;
Центральне антикорупційне бюро.
На відміну від Сейму, Сенат не має окремої комісії у справах спецслужб, а повноваження верхньої палати парламенту та сенаторів у цій сфері дуже обмежені. Сенатори мають право надсилати запити щодо діяльності спецслужб прем’єр-міністру та керівникам згаданих вище органів, якщо інформація стосується виконання сенаторами своїх парламентських обов’язків[23].
Досвід Румунії
Румунська система парламентського контролю має характерні особливості. У цій країні існує формалізоване розвідувальне співтовариство, до складу якого входять[24]:
Румунська служба розвідки (фактично, контррозвідка) (далі — РСР);
Служба зовнішньої розвідки (далі — СЗР);
Головне управління військової розвідки Міністерства національної оборони (складається з Управління військової розвідки та Управління військової безпеки);
Головне управління внутрішньої безпеки МВС.
Контроль за діяльністю військових спецслужб та спецслужби МВС покладається на:
Комісію у справах оборони, громадського порядку та національної безпеки Сенату;
Комісію у справах оборони, громадського порядку та національної безпеки Палати депутатів.
У свою чергу, діяльність так званих «цивільних» спецслужб контролюється наступними парламентськими органами:
Спільною постійною комісією Сенату та Палати депутатів з парламентського контролю за діяльністю РСР (створена у 1993 р., складається з 9 членів)[25];
Спільною постійною комісією Сенату та Палати депутатів з парламентського контролю за діяльністю СЗР (створена у 1998 р., складається з 7 членів)[26].
Повноваження останніх двох комісій практично ідентичні, і полягають у наступному:
контроль за дотриманням законодавства у діяльності РСР/СЗР;
розгляд законопроектів, пов’язаних з діяльністю РСР/СЗР;
перевірка відповідності службових нормативно-правових актів національному законодавству, рішенням Вищої ради оборони країни та уряду;
здійснення аналізу обґрунтованості бюджетів спецслужб та перевірки їхнього виконання;
заслуховування запропонованих президентом кандидатів на посади керівників РСР/СЗР та підготовка мотивованого висновку щодо погодження/непогодження кандидатур;
перевірка випадків порушення законодавства у діяльності РСР/СЗР та прийняття рішення щодо вжиття необхідних заходів для відновлення законності;
здійснення аналізу та перевірки скарг громадян щодо порушення їх законних прав і свобод внаслідок дій співробітників РСР/СЗР;
контроль критеріїв відбору та просування по службі особового складу РСР/СЗР;
перевірка напрямків роботи РСР/СЗР щодо визначення, оцінювання, контролю та усунення загроз національній безпеці;
перевірка рівня співпраці РСР/СЗР з іншими інституціями сфери національної безпеки;
перевірка стану співробітництва РСР/СЗР з партнерськими іноземними спецслужбами.
Для реалізації покладених на них повноважень комісії мають право затребувати у РСР/СЗР необхідні документи, відомості та інформацію, а також запрошувати (за погодженням із керівництвом спецслужб) для заслуховування осіб, які мають відношення до питань, що розглядаються.
Водночас для цих комісій існують певні обмеження щодо доступу до інформації про оперативні заходи, що тривають або плануються до виконання, та до відомостей, що можуть призвести до розкриття персональних даних оперативних співробітників та їх джерел інформації[27].
Матеріали, напрацьовані комісіями, становлять державну таємницю, за винятком тих, які дозволяють оприлюднювати секретаріати обох палат парламенту.
Члени комісій зобов’язані дотримуватись вимог законодавства щодо охорони державної таємниці. Недотримання цих вимог може тягнути за собою призупинення членства в комісії (до закінчення терміну перевірки), позбавлення депутатської недоторканності та кримінальну відповідальність.
Членами згаданих комісій не можуть бути особи, які:
мають судимість за злочини проти національної безпеки;
були кадровими співробітниками або агентами спецслужб за часів комуністичного режиму;
є кадровими співробітниками або агентами нинішніх спецслужб;
входять до складу інших парламентських або сенатських комісій.
Парламентський контроль за спецслужбами Румунії виходить далеко за межі питання дотримання законодавства, що зумовлено умовами історичного розвитку країни. За часів правління Ніколає Чаушеску «Секурітате», яка вважалася найбільш жорстокою політичною поліцією у Східній Європі, була причетна до масових репресій та порушень прав людини[28].
На початку 1994 р. була створена спеціальна комісія на чолі із суддею Верховного суду Кетілом Лундом, яка мала розслідувати заяви про незаконне стеження за громадянами Норвегії з боку Поліцейської служби безпеки. Комісія дійшла висновку, що протягом 1960-х і 1970-х років ця спецслужба здійснювала незаконний політичний нагляд за лівими організаціями та окремими особами.
Для уникнення у майбутньому подібних випадків, на підставі доповіді комісії у лютому 1995 р. Стортинг (парламент) прийняв постанову «Про моніторинг діяльності служб розвідки, спостереження та безпеки» і створив контрольний орган, який відомий під назвою Комітет «EOS» (від Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste)[1].
Об’єктами контролю з боку Комітету «EOS» виступають наступні спецслужби:
Поліцейська служба безпеки (фактично, контррозвідка);
Норвезька розвідувальна служба (військова та «цивільна» розвідка);
Управління національної безпеки (технічний захист інформації);
Управління військової безпеки.
Комітет «EOS» може також здійснювати контрольні функції щодо інших державних органів (наприклад, митної чи імміграційної служби), якщо їхня діяльність має відношення до сфери національної безпеки.
Комітет «EOS» складається із семи членів, яких призначає парламент за рекомендацією президії Стортингу[2]. При цьому, членами цього контрольного органу не можуть бути чинні парламентарі, а лише відомі політики, науковці та експерти, які представляють різні сфери суспільного життя (як правило, це колишні члени уряду та парламенту)[3]. Нинішнім головою Комітету «EOS» є колишня міністр оборони, а її заступником – колишній Генеральний секретар Консервативної партії.
Термін повноважень членів Комітету «EOS» становить 5 років. Вони можуть бути перепризначені, але всього лише один раз.
Комітет «EOS» має право здійснювати контроль за дотриманням законодавства у діяльності спецслужб як з власної ініціативи, так і за зверненнями окремих осіб.
При Комітеті «EOS» працює постійний секретаріат, який складається з шести юристів, одного політолога, одного технічного експерта і двох адміністративних секретарів. Крім того, у разі необхідності, залучаються експерти з погодинною оплатою праці.
Членам Комітету «EOS» та працівникам секретаріату для виконання службових повноважень надається найвищий рівень доступу до державної таємниці, відповідно до національного законодавства та вимог НАТО.
Комітет «EOS» має виключно контрольні функції і не може втручатися у діяльність спеціальних служб, проте він має необмежений доступ до будь-якої інформації щодо цієї діяльності[4].
Комітет «EOS» подає щорічний звіт до парламенту, відкрита версія якого оприлюднюється на веб-сайті цього органу[5].
Досвід України
В еволюції парламентського контролю за спецслужбами в Україні можна умовно визначити декілька етапів. На початку 1990-х років встановилася активна взаємодія між парламентом і спецслужбами незалежної України, які, власне, створювалися за активної участі й під безпосереднім контролем спеціальної парламентської комісії. Через неї проходили всі призначення на керівні посади, народні депутати входили до складу колегії головної спецслужби – Служби безпеки України (далі – СБУ). Був спільно розроблений і у березні 1992 р. прийнятий Верховною Радою Закон України «Про Службу безпеки України»[6]. Парламентський контроль за діяльністю СБУ, яка на той час поєднувала контррозвідувальні та розвідувальні функції, покладався на Комісію Верховної Ради України з питань оборони і державної безпеки. У 1998 р. ця Комісія реорганізована у Комітет Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони, у складі якого діяв Підкомітет з питань державної безпеки.
Стаття 13 («Голова Служби безпеки України») закону встановлювала, що Голова СБУ призначається Верховною Радою за поданням Президента України. Стаття 31 («Підзвітність Служби безпеки України») передбачала регулярне інформування Головою СБУ Верховної Ради, її Президії та профільної комісії про діяльність СБУ, стан державної безпеки, дотримання СБУ чинного законодавства, забезпечення прав і свобод людини та з інших питань. СБУ зобов’язували відповідати на запити постійних і тимчасових комісій Верховної Ради України та народних депутатів України. Голова СБУ щорічно мав подавати Верховній Раді України звіт про діяльність СБУ[7].
Відповідно до Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» (прийнятий у червні 1993 р.), контроль за виконанням СБУ приписів законодавства у цій сфері і витрачанням коштів, які виділяються на вказані цілі, було покладено на Комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією. Стаття 10 («Спеціальні підрозділи по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю Служби безпеки України») цього закону встановлювала, що начальник Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Центрального управління СБУ призначається на посаду і звільняється з посади Указом Президента України за поданням Голови СБУ, погодженим з профільним парламентським комітетом[8].
Прийнята у червні 1996 р. Конституція України підсилила повноваження Президента, а взаємодія спецслужб з парламентом ослабла і зводилась, в основному, до бюджетного процесу, заслуховувань окремих питань на засіданнях профільного комітету і в сесійній залі. Стаття 85 Основного закону визначила, що до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій СБУ[9].
Згідно із Законом України «Про Рахункову палату» (прийнятий у липні 1996 р.), контроль за використанням бюджетних коштів, що виділяються СБУ, було покладено на Рахункову палату, підпорядковану Верховній Раді України.
З прийняттям у грудні 1997 р. Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» на цю посадову особу був покладений контроль за діяльністю СБУ у сфері дотримання прав людини.
У прийнятому у березні 2001 р. Законі України «Про розвідувальні органи України» було закріплене положення про те, що контроль за їхньою діяльністю здійснюється Верховною Радою України в порядку, встановленому Конституцією України[10].
У червні 2003 р. був прийнятий Закон України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», який передбачав, зокрема, запровадження парламентського контролю. Водночас були встановлені особливості та обмеження у здійсненні цього контролю щодо спеціальних служб, який мав проводитися з дотриманням вимог законів України «Про Службу безпеки України», «Про розвідувальні органи України», «Про контррозвідувальну діяльність», «Про оперативно-розшукову діяльність».
Згідно з цим законодавчим актом, профільний парламентський комітет мав наступні повноваження:
аналіз ходу виконання ухвалених Верховною Радою України законів і постанов у сфері національної безпеки і оборони;
інформування з цих питань та внесення у встановленому порядку на розгляд Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України пропозицій щодо вирішення наявних у цих сферах проблем та усунення причин, що їх породжують.
Для вивчення, підготовки і попереднього розгляду окремих питань у сфері національної безпеки і оборони, Верховна Рада України могла створювати тимчасові спеціальні комісії, а для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, — тимчасові слідчі комісії.
У свою чергу, народні депутати України могли:
здійснювати право законодавчої ініціативи щодо правового регулювання проблем національної безпеки і оборони;
брати участь в обговоренні законопроектів та інших питань, пов’язаних з обороною і безпекою держави, на засіданнях Верховної Ради України, «Днях Уряду України», парламентських слуханнях, у парламентських комітетах і комісіях;
звертатися на сесії Верховної Ради України із запитом з питань національної безпеки і оборони до керівників органів державної влади, у тому числі до посадових осіб військових формувань, правоохоронних органів, які зобов’язані у встановлений законом термін повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту[11].
Аналіз перелічених законодавчих актів, прийнятих у 1992-2003 рр., свідчить, що парламентський контроль за діяльністю спецслужб на той час був суто формальним і не виходив за межі питання дотримання ними чинного законодавства.
Внесені у грудні 2004 р. зміни до Конституції України у напрямку парламентсько-президентської форми правління знову активізували співпрацю між Верховною Радою і спецслужбами. Представники профільного комітету брали участь в роботі керівних органів СБУ, Служби зовнішньої розвідки (далі — СЗР), Головного управління розвідки
Міністерства оборони (далі – ГУР МО). Здійснювались виїзні засідання профільного комітету безпосередньо в спеціальних органах (розвідка, контррозвідка, Державна прикордонна служба). Спеціально уповноважені представники спецслужб перебували у повсякденному контакті з профільним комітетом Верховної Ради, що сприяло як парламентському контролю, так і ефективності законотворчої діяльності.
Після Помаранчевої революції політичне керівництво країни, задекларувавши курс на європейську та євроатлантичну інтеграцію, пообіцяло запровадити відповідні стандарти й у сфері діяльності спецслужб, включно з дієвим парламентським контролем. На виконання доручення Президента України у жовтні 2005 р. розпочався огляд сектору безпеки України, результатом якого стала підготовка та публікація видання «Біла книга 2007. Служба безпеки і розвідувальні органи України»[1].
У жовтні 2006 р. була створена Робоча група Україна-НАТО з питань цивільного та демократичного контролю над сектором безпеки і розвідки для передачі Україні досвіду держав-членів НАТО у цій сфері. Виходячи з рекомендацій ПАРЄ № 1402 (1999) та № 1713 (2005), передбачалося, зокрема, створити окремий комітет Верховної Ради України, який мав би здійснювати контроль за діяльністю спецслужб.
Однак, усі позитивні напрацювання залишилися на папері. Більше того, у державі почала формуватися система «ручного» управління спецслужбами. Спостерігалися випадки не лише ігнорування, а й прямого порушення законодавства у сфері національної безпеки, що породжувало конфлікти між президентською та парламентською гілками влади. Так, у 2008 р. Президент України Віктор Ющенко призначив заступником Голови СБУ – начальником Головного управління «К» Тиберія Дурдинця без погодження з профільним комітетом Верховної Ради України. Окружний адміністративний суд м. Києва визнав цей Указ незаконним і відмінив його. Пізніше Апеляційний адміністративний суд м. Києва підтвердив незаконність призначення Тиберія Дурдинця, а Печерський районний суд м. Києва дав дозвіл на його арешт у зв’язку з невиконанням судового рішення[2].
За часів режиму Віктора Януковича та «повернення» до редакції Конституції 1996 р. спецслужби повністю підпорядковувались Адміністрації Президента України, а обмежений парламентський контроль за їх діяльністю взагалі був зведений нанівець. Це знайшло відображення й у законодавстві. У жовтні 2010 р. були внесені зміни до Закону України «Про Службу безпеки України», згідно з якими Голова СБУ призначався на посаду та звільнявся з неї Президентом України. А положення статті 31 («Підзвітність Служби безпеки України») були зведені до наступного: «Постійний контроль за
діяльністю Служби безпеки України, дотриманням нею законодавства здійснюється Верховною Радою України. Голова Служби безпеки України щорічно подає Верховній Раді України звіт про діяльність Служби безпеки України»[1].
Протягом 2010-2012 рр. представник профільного комітету лише один раз взяв участь у засіданні керівного органу спецслужби (ГУР Міністерства оборони). Не працював належним чином інститут представників спецслужб для постійного робочого контакту з Верховною Радою України[2].
У контексті глибоких політичних змін, викликаних Революцією гідності, та з урахуванням ролі, яку відігравали під час подій Євромайдану спецслужби, нове політичне керівництво держави ініціювало процес відновлення та посилення парламентського контролю за їх діяльністю. У лютому 2014 р. Верховна Рада України призначила Валентина Наливайченка Уповноваженим по контролю за діяльністю СБУ[3]. Формально-юридичний статус інституту Уповноваженого законодавчо так і не був визначений, а Верховна Рада України пізніше призначила Валентина Наливайченка Головою СБУ, звільнивши з цієї посади Олександра Якименка. Це відбулося на підставі внесених змін до Конституції України, які закріпили за парламентом повноваження призначати та звільняти цю посадову особу за поданням Президента України[4].
Незважаючи на наявність у Законі України «Про Службу безпеки України» положення про те, що Голова СБУ призначається Верховною Радою України за поданням Президента України, до 2010 р. ця процедура була дотримана лише при призначеннях на посаду Євгена Марчука (1993 р.), Валерія Малікова (1994 р.), Валентина Наливайченка (2009 р.) та Валерія Хорошковського (2010 р.). Постановами Верховної Ради України були звільнені з посади Євген Марчук (1994 р.), Ігор Дріжчаний (2006 р.), Валентин Наливайченко (2010 р.). У 2006 р. парламент не підтримав запропоновану Президентом України Віктором Ющенком кандидатуру генерал-лейтенанта міліції Віктора Короля на посаду Голови СБУ[5]. Тоді Глава держави призначив Валентина Наливайченка виконувачем обов’язків
Голови СБУ, яким той, у порушення норм законодавства, залишався майже два з половиною роки.
У 2015 р. групою народних депутатів України був підготовлений законопроект (реєстраційний № 2009 від 03.02.2015 р.), який передбачав створення Постійно діючої Спеціальної комісії Верховної Ради України з питань демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією держави. Документ був включений до порядку денного парламенту, але так і не розглядався[1].
У 2016 р. цільовою командою з реформування системи національної безпеки, створеної за рішенням Національної ради реформ, було розроблено проект Закону України «Про національну безпеку України». У процесі опрацювання законопроекту експертами НІСД була запропонована, зокрема, низка змін та доповнень, які мали на меті посилення парламентського контролю за діяльністю спецслужб. Проте, цей законопроект, до роботи над яким залучалися також представники Консультативної місії ЄС в Україні та Офісу зв’язку НАТО в Україні, не був поданий до парламенту.
Натомість на початку 2018 р. до Верховної Ради України був поданий президентський законопроект «Про національну безпеку України», схвалений парламентом у червні 2018 р. Прийнятий закон містить окремий розділ III «Демократичний цивільний контроль» (у зв’язку з чим Закон України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» втратив чинність), який визначає основні положення парламентського контролю з боку Верховної Ради України за діяльністю органів сектору безпеки, зокрема:
прийняття законів, які визначають і регулюють діяльність цих органів та їхні повноваження;
затвердження відповідних бюджетних асигнувань та прийняття рішень щодо звіту про їх використання;
створення парламентських комітетів, до повноважень яких належить забезпечення контролю за діяльністю органів сектору безпеки;
створення тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій;
здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини;
подання Кабінетом Міністрів України, Службою безпеки України, Управлінням державної охорони України до Верховної Ради України щорічних письмових звітів про діяльність складових сектору безпеки;
проведення (у разі необхідності) парламентських слухань з питань національної безпеки, що становлять суспільний інтерес і потребують законодавчого врегулювання;
запрошення або вимагання присутності на пленарному засіданні Верховної Ради України для заслуховування посадових чи службових осіб органів сектору безпеки[1].
Відповідно до Розділу VI («Прикінцеві та перехідні положення») Закону України «Про національну безпеку України», Кабінету Міністрів України було доручено у шестимісячний строк із дня набрання чинності цим законом (тобто, до 08.01.2019 р.) забезпечити розроблення та внесення на розгляд Верховної Ради України законопроекту про завдання та повноваження Комітету Верховної Ради України, до повноважень якого належить забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів відповідно до вимог Конституції України щодо забезпечення національної безпеки.
Проте у визначений термін урядовий законопроект до парламенту так і не надійшов. А 9 січня 2019 р. у Верховну Раду України був внесений законопроект № 9462 «Про парламентський контроль за дотриманням положень законів в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів держави»[1], ініціаторами якого виступили народні депутати України від фракцій партії «Народний фронт» та партії «Об’єднання «Самопоміч».
Аналіз законопроекту свідчить про те, що його автори пропонували не обмежувати парламентський контроль лише питаннями контролю за дотриманням законодавства, а ввести обов’язкову практику звітування спецслужб перед Верховною Радою, проведення закритих слухань щодо ситуації у спецслужбах з обов’язковою присутністю керівників державних органів сектору безпеки, погодження з профільним комітетом кандидатур на керівні посади у спецслужбах тощо.
Якщо термін «правоохоронні органи» раніше вже знайшов своє відображення у національному законодавстві[1], то у законопроекті № 9462 вперше здійснена спроба визначення терміну «спеціальні служби». Під ними розуміються державні органи, діяльність яких здійснюється спеціальними засобами і методами з метою забезпечення національної безпеки. До спецслужб автори законопроекту віднесли: СБУ; СЗР; ГУР МО; Управління розвідки Адміністрації Державної прикордонної служби (далі — АДПС); Управління державної охорони (далі — УДО) України.
Слід зазначити, що згадані державні органи мають різний статус:
СБУ — державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України[2];
розвідувальні органи — державні органи, які здійснюють розвідувальну діяльність з метою захисту національних інтересів України[3];
УДО — державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує нормальне функціонування органів державної влади України, безпеку посадових осіб та об’єктів, визначених законом[4].
Водночас у переліку спеціальних служб виявилась відсутньою Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України (далі — ДССЗЗІ) — державний орган, який призначений для забезпечення функціонування і розвитку державної системи урядового зв’язку, Національної системи конфіденційного зв’язку, формування та реалізації державної політики у сферах криптографічного та технічного захисту інформації, кіберзахисту, телекомунікацій, користування радіочастотним ресурсом України, поштового зв’язку спеціального призначення, урядового фельд’єгерського зв’язку. Згідно із законодавством, ДССЗЗІ спрямовує свою діяльність на забезпечення національної безпеки України від зовнішніх і внутрішніх загроз та є складовою сектору безпеки і оборони України[1]. Отже,
зважаючи на ці повноваження, ДССЗЗІ підпадає під визначення спецслужб, запропоноване у законопроекті[1].
Згідно з положеннями законодавства[2], 29 серпня 2019 р. законопроект № 9462 був відкликаний як не прийнятий в першому читанні до закінчення строку повноважень Верховної Ради України VІІІ скликання. Того ж самого дня у Верховній Раді України ІХ скликання був зареєстрований законопроект № 1204 «Про парламентський контроль за дотриманням вимог Конституції та законів України щодо забезпечення національної безпеки в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів»[3]. Документ підготовлений групою народних депутатів від фракції політичної партії «Європейська солідарність», але фактично дублює згаданий вище законопроект № 9462.
Висновки і рекомендації
- Демократичне суспільство потребує чітко регламентованого запобіжника перед існуючою спокусою для влади використати спецслужби у вузько партійних чи внутрішньополітичних, або навіть особистих інтересах. Головну роль у демократичній системі стримувань та противаг має відігравати парламентський контроль.
- Здатність парламенту та суспільства в цілому контролювати спеціальні служби є лакмусовим папірцем для перевірки на справжність демократії та верховенства права.
- Створення парламентських органів з контролю за діяльністю спецслужб розпочалося лише у другій половині ХХ століття, і причинами для цього не завжди був еволюційний характер розвитку демократії, але й зловживання з боку спецслужб своїми повноваженнями.
- При створенні парламентських органів з контролю за діяльністю спецслужб кожна країна переважно керується власними національними інтересами, національним законодавством, традиціями та історичним досвідом.
- Подібні підходи застосовуються і при вирішенні питання про надання парламентарям доступу до матеріалів спецслужб.
6. Обсяг повноважень парламентських органів з контролю за діяльністю спецслужб у різних країнах значно різниться. У деяких країнах
(наприклад, США та Велика Британія) профільні парламентські комітети мають право не лише контролювати дотримання законодавства та витрати бюджетних коштів, але й визначати політику та організацію роботи спецслужб.
- Існує практика делегування парламентом своїх повноважень у сфері контролю за діяльністю спецслужб спеціально утвореним органам або урядовим структурам (наприклад, Норвегія, Бельгія, Канада).
- Як правило, профільні парламентські комітети здійснюють контроль майже виключно постфактум, розглядаючи події, що вже відбулися. Практично єдиний виняток – США, де передбачено попереднє інформування декількох членів Конгресу про конкретні операції або програми розвідки.
- Парламентський контроль має охоплювати більшість аспектів діяльності спецслужб. Водночас, втручання у процес виконання ними функціональних завдань є недоцільним, а часто – шкідливим з точки зору національної безпеки.
- Наявність у працівників секретаріату профільного парламентського комітету досвіду роботи у спеціальних службах значно полегшує поточну роботу цього парламентського органу і фаховий рівень підготовлених ним документів.
- Парламентський контроль буде ефективним, коли він сприйматиметься законодавцями та співробітниками розвідувальних і контррозвідувальних органів не як «інспектування» чи «адміністрування», а як побудова системи спільної відповідальності за безпеку держави і підтримання в сфері діяльності спецслужб демократичних стандартів.
- Оптимальним рішенням для організації парламентського контролю за діяльністю спеціальних служб було б створення окремого Комітету Верховної Ради України у справах спеціальних служб, у складі якого мав би діяти підкомітет у справах розвідувальних органів (з віднесенням до сфери його компетенції СЗР, ГУР МО, Управління розвідки АДПС та Об’єднаного комітету з питань розвідувальної діяльності при Президентові України).
- У зв’язку з тим, що Верховною Радою України ІХ скликання вже створений Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки, такий підкомітет має бути створений у його складі[1].
- При доопрацюванні законопроекту № 1204 «Про парламентський контроль за дотриманням вимог Конституції та законів України щодо забезпечення національної безпеки в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів» було б доцільно:
визначити статус і місце у системі парламентського контролю ДССЗЗІ, яка формально є центральним органом виконавчої влади, але фактично виконує функції спецслужби;
узгодити у ст. 8 положення про оскарження відмови у наданні допуску до державної таємниці члену профільного комітету з положеннями Закону України «Про державну таємницю», який передбачає лише право особистого оскарження громадянином такого рішення (а не право юридичної особи, тобто профільного комітету);
уточнити у ст. 12 кількість комітетів забезпечення здійснення парламентського контролю за правоохоронними органами (навряд чи є потреба створювати кілька комітетів.
- Пропонується також розглянути можливість доповнення законопроекту № 1204 положеннями про:
включення Голови профільного парламентського комітету до складу колегій/дорадчих органів при керівниках спеціальних служб;
проведення на плановій основі виїзних засідань профільного парламентського комітету безпосередньо у спецслужбах;
запровадження посад спеціально уповноважених представників спецслужб для підтримання повсякденного контакту з профільним парламентським комітетом.
Володимир Паливода,
головний консультант
відділу проблем розвитку сектору безпеки
Національного інституту стратегічних досліджень