УПРОВАДЖЕННЯ ОБ’ЄДНАНОЇ СИСТЕМИ КЕРІВНИЦТВА ТА УПРАВЛІННЯ СИЛАМИ ОБОРОНИ: СТАН, ПРОБЛЕМИ ТА АКТУАЛЬНІ ЗАХОДИ ЩОДО ЇХ РОЗВ’ЯЗАННЯ

Відомо, що у Стратегічному оборонному бюлетені України першою стратегічною ціллю оборонної реформи визначено створення нової об’єднаної системи керівництва та управління силами оборони (НОСКУСО), яка відповідатиме принципам і стандартам НАТО. Таке завдання для Міністерства оборони міститься також в Програмі діяльності попереднього Кабінету Міністрів України, затвердженої 4 жовтня 2019 р. Верховною Радою України.

Варто нагадати і те, що рік тому, 29 березня 2019 р., тодішній Міністр оборони України С.Полторак встановив, що виконання переважної більшості основних заходів з формування НОСКУСО має завершитися до кінця 2019 р. [1]. Але вже у серпні 2019 р. він відтермінував строки їхнього запровадження до лютого 2020 р., а згодом, у жовтні 2019 р., його наступник А.Загороднюк переніс їх виконання на лютий — квітень 2020 р. [2]. Через це, де-факто, майже усі вони на сьогодні не здійснені.

З-за таких повільних дій попередніх керівників Міноборони у цій важливій справі, Президент України В.Зеленський змушений був 8 листопада 2019 р. пришвидшити процес створення НОСКУСО, доручивши Кабінету Міністрів України, зокрема, здійснити до 31 грудня 2019 р. упровадження такої системи керівництва та управління [3].

Для надання законодавчого сприяння цьому, Комітет Верховної Ради України з питань національної безпеки, оборони та розвідки (далі — Комітет) наприкінці минулого року утворив відповідну робочу групу, в т. ч. за участю фахівців Міноборони. Вона у листопаді — грудні 2019 р. розпочала розробку законопроєкту, який передбачає внесення відповідних зміни до законів України «Про національну безпеку України», «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про оборону України», «Про Збройні Сили України» та «Про Державну спеціальну службу транспорту». Однак, нажаль, його «фінальний» варіант досі не підготовлено.

Тому Президент України знову втрутився у цю справу. Він 5 лютого 2020 р. вніс на розгляд Верховної Ради України проєкт Закону України «Про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про національну безпеку України» щодо набрання чинності положеннями стосовно Головнокомандувача Збройних Сил України, Генерального штабу Збройних Сил України, видів і окремих родів військ (сил)» [4], визначивши його як невідкладний для позачергового розгляду Парламентом.

Цими змінами встановлювалося, що вказані положення наберуть чинності з 1 березня 2020 р., а не з 1 січня 2021 р., як визначено у чинній редакції Закону України «Про національну безпеку України». Нагадаємо, що вони також передбачають введення окремих посад Головнокомандувача Збройних Сил України (ЗСУ) та начальника Генерального штабу (Генштабу) ЗСУ, визначають їхні повноваження та відповідальність, вносять зміни до функцій та завдань Генштабу ЗСУ, командувань видів і окремих родів військ (сил). Тобто, вони містять засади упровадження НОСКУСО з урахуванням відповідних стандартів НАТО, які потрібно імплементувати у законодавство в сфері оборони України.  

У подальшому Верховна Рада України 4 березня 2020 р. нарешті розглянула та прийняла в цілому раніше згаданий законопроєкт, встановивши, що вище зазначені його положення наберуть чинності з 27 березня 2020 р.

Характерно, що 11 березня 2020 р. новопризначений Міністр оборони України А.Таран наголосив, що одним із пріоритетів діяльності Міноборони є «… завершення розмежування повноважень між Міністерством оборони, Головнокомандувачем Збройних Сил та Генеральним штабом у новій структурі» керівництва та управління силами оборони [5].

Імплементація змін, що містяться у цьому законопроєкті вимагає вжиття у стислі строки низки тісно пов’язаних між собою правових, кадрових, організаційних та інших заходів, які зокрема стосуються:

запровадження окремих посад Головнокомандувача ЗСУ та начальника Генштабу ЗСУ і призначення на них відповідних осіб;

перерозподілу повноважень, підзвітності та підпорядкування керівників Міноборони, Головнокомандувача ЗСУ, начальника Генштабу ЗСУ, інших командувачів (начальників) ЗСУ;

корегування відповідних функцій та завдань Міноборони, Генштабу ЗСУ, інших штабів, командувань видів і окремих родів військ (сил);

трансформації органів військового управління всіх рівнів.

За попередніми оцінками, це, насамперед, потребує проведення найбільш масштабної за останні десятиліття реформи законодавства у сфері оборони. Принципові численні зміни необхідно внести до понад п’ятнадцяти законів, багатьох актів Президента України, Кабінету Міністрів України.

Слід також у Міноборони розробити/переробити велику кількість нових/чинних положень, наказів та інших нормативно-правових документів. Успіх цієї реформи значною мірою залежить від спроможностей нового керівництва Міноборони та ЗСУ забезпечити належну організацію її проведення, дієву співпрацю з Комітетом і жорсткий контроль стану виконання відповідних завдань.

За результатами аналізу згаданих імплементаційних заходів Міністерству оборони України рекомендується, не очікуючи набрання чинності 27 березня 2020 р. зазначеними змінами до Закону України «Про національну безпеку України», в першу чергу вжити наступні з них.

  1. Доцільно підготувати проєкт Указу Президента України стосовно внесення змін до чинного Переліку посад військовослужбовців, що підлягають заміщенню особами вищого офіцерського складу, та граничних військових звань за цими посадами у Міноборони [6], в яких зокрема доцільно:

додати у зазначеному Переліку посад після розділу «Апарат Міністерства оборони України» новий розділ «Збройні Сили України»;

передбачити у вказаному розділі нову посаду «Головнокомандувач Збройних Сил України», яка матиме граничне військове звання «генерал армії України»;

вилучити у розділі «Генеральний штаб Збройних Сил України» з назви посади начальника цього Штабу слова « — Головнокомандувач Збройних Сил України», а її граничне військове звання «генерал армії України» замінити званням «генерал-полковник» [7].

На нашу думку, є сенс подати на підпис Президентові України проєкт такого Указу одразу після 27 березня 2020 р., але до призначення конкретних осіб на посади Головнокомандувача ЗСУ та начальника Генштабу ЗСУ.

  1. Імплементація згаданих змін вимагатиме внесення змін до декількох десятків інших актів Президента України. Однак, вони не є, на наш погляд, першочерговими і тому далі не розглядатимуться. З таких же причин не розглядатимуться зміни, які необхідно внести до великої кількості актів Кабінету Міністрів України.

В цьому контексті Міноборони пропонується підготувати та подати встановленим порядком зміни до зданих нормативно-правових актів після набрання чинності відповідними змінами до законів України, про які йдеться нижче.

  1. Варто ініціювати доопрацювання спільно з Комітетом проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України з питань національної безпеки і оборони» (далі — Законопроєкт).

У 2019 р. Комітет утворив робочу групу, в тому числі за участю фахівців Міноборони, яка у листопаді — грудні 2019 р. підготувала варіант Законопроєкту. Він містить значну кількість актуальних змін до законів України «Про національну безпеку України», «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про оборону України», «Про Збройні Сили України» та «Про Державну спеціальну службу транспорту». Частина цих змін заслуговує на підтримку, решта ж потребує, на наш погляд, певного термінологічного, редакційного та змістовного доопрацювання.

Серйозним недоліком Законопроєкту є те, що у ньому не передбачено внесення змін до вельми важливих законів України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях», «Про правовий режим воєнного стану», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» і «Про боротьбу з тероризмом».

Крім того, Законопроект має містити відповідні зміни до законів України «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України», «Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України», «Про Статут гарнізонної та вартової служб Збройних Сил України», «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення», «Про очищення влади» та «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» [8].

Зважаючи на зазначене, рекомендується доопрацювати Законопроект та забезпечити його прийняття Верховною Радою України до 1 червня 2020 р. Адже до набрання чинності наведеними у ньому змінами неможливо:

запровадити НОСКУСО;

здійснити розробку та затвердження низки важливих положень та правових актів, про які йтиметься далі.

  1. Також необхідно одночасно розробити проєкти:

положень, що затверджуватимуться Президентом України і визначатимуть повноваження Головнокомандувача ЗСУ, начальника Генштабу ЗСУ, основні завдання і порядок функціонування Генштабу, повноваження Командувача об’єднаних сил, основні завдання та порядок функціонування Об’єднаного оперативного штабу ЗСУ;

оновленого положення про Міністерство оборони України, яке затверджуватиметься Кабінетом Міністрів України;

оновлених положень, що затверджуватимуться Головнокомандувачем ЗСУ і визначатимуть повноваження командувачів видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ, основні завдання та порядок функціонування командувань видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ.

При цьому варто особливу увагу зосередити на підготовці проєктів положень про Міністерство оборони, про Головнокомандувача ЗСУ та про Генштаб ЗСУ, здійснювати їхню спільну, взаємоузгоджену та синхронну у часі розробку з метою забезпечення:

якісного розподілу повноважень, функцій, завдань, відповідальності та підзвітності вищих посадових осіб Міноборони, ЗСУ та відповідних органів військового управління;

недопущення дублювання функцій Міноборони, Головнокомандувача ЗСУ та Генштабу ЗСУ;

підвищення функціональної сумісності відповідних департаментів Міноборони та управлінь Генштабу ЗСУ;

запровадження системи комплектування на ротаційній основі Міноборони військовослужбовцями зі складу Генштаб ЗСУ, та Генштабу ЗСУ —  держслужбовцями зі складу Міноборони;

одночасного подання проєктів згаданих положень на затвердження до Кабінету Міністрів України та Президентові України відповідно.

  1. Є сенс у Законопроекті та проєктах згаданих положень передбачити, серед іншого, наступне.

Насамперед, вбачається за доцільне визначити для Кабінету Міністрів України повноваження щодо організації оборонного планування та планування оборони держави, попереднього схвалення і подання Президентові України проєктів відповідних документів. Маються на увазі результати проведення оборонного огляду, проєкти Стратегії воєнної безпеки України, Стратегічного оборонного бюлетеня України, плану оборони України та інших.

Крім того, пропонується у Законопроекті та проєктах згаданих положень вести мову про керівництво обороною держави та систему об’єднаного керівництва та управління не лише силами оборони, але і територіальною обороною і рухом опору.

Міноборони має залишитися головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері воєнної безпеки України. Пріоритети та напрями цієї політики визначатимуться у Стратегії воєнної безпеки України, а її складниками можна вважати воєнну політику, політику у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва, військову кадрову політику, військово-технічну політику, політику у галузі оборонних закупівель і політику військово-технічного співробітництва з іноземними державами.

Крім того, Міноборони повинне здійснювати (а не організовувати) оборонне планування та планування оборони України, а також в установленому порядку координувати діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони.

Генштаб ЗСУ має залишитися головним органом військового управління з планування оборони держави з питань стратегічного планування застосування ЗСУ та інших складових сил оборони, планування розвитку ЗСУ, координації і контролю за виконанням завдань у сфері оборони у межах, визначених законодавством України.

Головнокомандувач ЗСУ при реалізації державної політики у сфері воєнної безпеки повинен відповідати за готовність до виконання покладених завдань і за безпосереднє військове керівництво та управління застосуванням ЗСУ та інших складових сил оборони.

При цьому слід розмежувати повноваження [9]:

між Міноборони та ЗСУ, передавши ним від Міноборони непритаманні йому функції разом із відповідним персоналом;

між Генштабом ЗСУ, Об’єднаним штабом ЗСУ (Командуванням Об’єднаних сил), командуваннями видів (родів) військ (сил) щодо планування застосування, управління військами (силами) та генерування їхніх спроможностей, у тому числі шляхом створення командувань підготовки (TRADOC) у складі видів, окремих родів військ (сил).

Варто також врахувати у Законопроекті та проєктах згаданих положень наявність нещодавно створених Командування об’єднаних сил ЗСУ, Командування медичних сил ЗСУ, Командування сил підтримки ЗСУ і Командування військ зв’язку та кібернетичної безпеки ЗСУ.

  1. Нагальним є внесення змін до строків виконання заходів з трансформації системи об’єднаного керівництва силами оборони та військового управління у ЗСУ, принципів її організації і принципової схеми цієї системи, які наведені у раніше згаданому наказі Міноборони [2].

Реалізація запропонованих рекомендацій сприятиме якісному та прискореному упровадженню об’єднаної системи керівництва та управління силами оборони України.

Джерела

  1. 1. Про трансформацію системи об’єднаного керівництва силами оборони та військового управління у Збройних Силах України : наказ Міністерства оборони України від 29 березня 2019 року № 141. URL : ttps://zakon.rada.gov.ua/rada/card/ru/v0141322-19.
  2. Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави : указ Президента України від 8 листопада 2019 р. № 837. URL : https://www. president. gov. ua/documents/8372019-30389.
  3. Про внесення змін до наказу Міністерства оборони України від 29 березня 2019 року № 141 : наказ Міністерства оборони України від 4 жовтня 2019 року № 564. URL: http://www.mil.gov.ua/content/mou_orders/ 564_ mou.pdf.
  4. Про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про національну безпеку України» щодо набрання чинності положеннями стосовно Головнокомандувача Збройних Сил України, Генерального штабу Збройних Сил України, видів і окремих родів військ (сил) : проєкт Закону України. URL : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1?pf3511=68056.
  5. А.Таран : Головним завданням Міноборони має бути реальна мета — максимальна здатність ЗСУ взаємодіяти з силами Альянсу : ww.mil.gov.ua/ news/2020/03/11/golovnim-zavdannyam-minoboroni-mae-buti-realna-meta-maksimalna-zdatnist-zsu-vzaemodiyati-z-silami-alyansu-ministr-oboroni/.
  6. Додаток 1 : Про перелік посад, що підлягають заміщенню особами вищого офіцерського складу, та граничних військових звань за цими посадами у Міністерстві оборони України : указ Президента України від 21 березня 2002 р. № 277. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/277/2002.
  7. Про деякі заходи щодо оптимізації переліків посад, що підлягають заміщенню особами вищого офіцерського (начальницького) складу, та граничних військових (спеціальних) звань за цими посадами : указ Президента України від 13 листопада 2019 р. № 845. URL : https://www. president.gov.ua/documents/8452019-30469.
  8. Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про національну безпеку України» щодо набрання чинності положеннями стосовно Головнокомандувача Збройних Сил України, Генерального штабу Збройних Сил України, видів і окремих родів військ (сил)» : Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України. URL : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68056.
  9. Візія Генерального штабу Збройних Сил України щодо розвитку Збройних Сил України на найближчі 10 років : Сайт Міністерства оборони України. URL : http://www.mil.gov.ua/news/2020/01/11/viziya-generalnogo-shtabu-zs-ukraini-shhodo-rozvitku-zbrojnih-sil-ukraini-na-najblizhchi-10-rokiv/.

 

Вадим Тютюнник,

позаштатний радник ЦДАКР,

співробітник Апарату РНБО України (у 1992 – 2010 рр.).

 

 

Поделиться публикацией