За умов, коли Україна перебуває в стані de facto війни, а рівень військових загроз для національної безпеки держави є стабільно високим, реформа Міністерства оборони України (далі — МОУ) є критично важливою для забезпечення обороноздатності Збройних сил України та їх спроможності захищати територіальну цілісність і суверенітет України. Основні пріоритети реформування МОУ викладені в Стратегічному оборонному бюлетені (далі – СОБ), введеному в дію Указом Президента України №240/2016 від 06.06.2016. Бюлетень визначає 5 стратегічних цілей реформування, досягнення яких покладене на МОУ. Зокрема, передбачається створення ефективної організації МОУ, структурованої відповідно до найкращих практик країн Альянсу, що відповідатиме принципам демократичного цивільного контролю у сфері оборони та дозволить вибудувати перспективну систему керівництва, основану на новому розподілі повноважень, функцій, завдань, яка відповідатиме прийнятим у державах-членах НАТО принципам.[1]

Не слід однак забувати, що потреба в реформуванні МОУ, як і інших міністерств, обумовлена, насамперед, необхідністю якісного підвищення ефективності роботи міністерств, перетворення їх у центри вироблення політики, здатні ефективно здійснювати аналіз проблем у відповідних сферах і пропонувати рішення. В цьому сенсі реформування МОУ не може бути окремим процесом, який керується власними правилами, а повинно складати органічну частину зусиль із реформи всієї системи державного управління в країні.

Основоположним документом, який визначає мету, пріоритет, завдання і строки реформи державного управління є «Стратегія реформування державного управління на 2016-2020 рр.» (далі — Стратегія), прийнята в червні 2016 р. з метою вдосконалення системи державного управління і відповідно підвищення рівня конкурентоспроможності країни. Фактично, цілі СОБ загалом збігаються з цілями реформування міністерств, передбачених Стратегією. Однак при цьому процес реформування МОУ, відображений у відповідному Плані дій[2], не має чіткої прив’язки до реформування державного управління в цілому відповідно до Стратегії, а також не бере до уваги наступні документи щодо реформи державного управління, такі як «Концепцію оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» (27.12.2017 р.) (далі — Концепція). Концепцією, зокрема, передбачено на другому етапі її реалізації (серпень 2018 року­ – грудень 2019 року) проведення функціонального обстеження та утворення директоратів у інших міністерствах, в т. ч. в МОУ, з урахуванням досвіду пілотних міністерств. А Планом пріоритетних дій уряду на 2018 р. передбачено, що МОУ в числі інших міністерств ще в квітні 2018 р. мало підготувати та подати на розгляд Координаційної ради з питань реформування державного управління пропозиції щодо цільової структури апарату міністерств.[3] Цього зроблено не було, що вказує, очевидно на відсутність активності Міністерства в цьому напрямку.[4] Принаймні до прийнятого ще в 2016 р. Плану дій щодо впровадження оборонної реформи у 2016-2020 рр. не було внесено жодних змін, направлених на впровадження положень Концепції.

Більше того, посилаючись на специфіку завдань МОУ, керівництво Міністерства відстоює право на особливий його статус в реформі держуправління. Зокрема, за наполяганням МОУ в Законі «Про центральні органи виконавчої влади» були закріплені норми, згідно з якими державним секретарем МОУ може бути військовослужбовець, а Міністру за рахунок повноважень державного секретаря надано широкі кадрові повноваження (в т. ч. право призначеня і звільнення керівників структурних підрозділів апарату міністерства). В Концепції також закріплено положення, що особливості формування структури апарату МОУ, як і кількох інших міністерства, визначаються з урахуванням визначених законом спеціальних вимог щодо їх функціонування.

Безперечно, МОУ має низку особливостей, що суттєво вирізняють його серед інших міністерств. Але на нашу думку, вони не повинні слугувати підставою для ігнорування загальних принципів реформи державного управління, окреслених відповідною Стратегією та іншими документами.

Таким чином, можна констатувати, що процес реформування МОУ відбувається в певній ізоляції від реформи державного управління, зокрема і тій її частині, що стосується реорганізації міністерств. Структура Міністерства оборони, хоч і зазнала певних косметичних змін за останні роки, не відображає головної мети реформи міністерств, тобто перетворення їх у центри формування та реалізації державної політики в одній чи декількох визначених КМУ сферах. Саме тому дуже важливо на нинішньому етапі реформування Міністерства оборони правильно спроектувати майбутні директорати так, щоб вони мали інституційну спроможність аналізувати і формувати політику, а також відповідати за функціонально відокремлені частини діяльності із забезпечення обороноздатності України. Нещодавно прийнятий Закон України «Про національну безпеку» чітко відносить до повноважень Міністерства оборони лише «організацію в силах оборони заходів оборонного планування, визначення засад воєнної, військової кадрової та військово-технічної політики у сфері оборони, здійснення в установленому порядку координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони» (п. 2 ст. 15).

Схема 1. Структура апарату Міністерства оборони України[5]

Чинна ж структура Міноборони, на нашу думку, є недосконалою з кількох причин[6]:

По-перше, структура апарату МОУ є нераціональною. Кількість структурних підрозділів є надмірною, а їх перелік і функції не завжди кореспондуються із сферами державної політики, за які повинно відповідати Міністерство. Дотепер в МОУ не розпочато роботу з впровадження положень Концепції в частині формування директоратів політики. Нераціональна структура МОУ, в якій дотепер існує чимало підрозділів, що займаються невластивими функціями, безпосередньо пов’язана також із надмірною кількістю (бл. 120) функцій міністерства, закріплених в Положенні про МОУ.

Також дотепер в безпосередньому підпорядкуванні Міністерства перебуває занадто багато різного роду структур, які безпосередньо не займаються формуванням політики. В структурі МОУ, окрім власне звичайних структурних підрозділів, перебуває також 18 так званих «структурних підрозділів, безпосередньо підпорядкованих МОУ» — до цієї категорії належать дуже різні за функціями і завданнями установи — від Національного університету оборони України до Головного управління розвитку та супроводження матеріального забезпечення ЗСУ, від Галузевого державного архіву МОУ до Управління забезпечення розвитку озброєння та військової техніки. Частину з цих установ реалізують державу політики в певних сферах (тобто фактично виконують функції, аналогічні функціям ЦОВВ), частину доречно було б тісніше інтегрувати до апарату міністерства. Необхідність існування двох типів структурних підрозділів в загальній структурі МОУ викликає великі сумніви.

По-друге, в МОУ забагато заступників міністра (4, а вистачило б 2), і не завжди зрозумілі їхні ролі. Так, згідно з розподілом повноважень між міністром, першим заступником і заступниками міністра, діяльність двох департаментів одночасно спрямовується і координується першим заступником і заступником з питань європейської інтеграції. Хоч вони і опікуються різними питаннями діяльності відповідних департаментів, таке подвійне підпорядкування викликає питання.

По-третє, виходячи зі схеми спрямування та координації структурних підрозділів апарату МОУ, державний секретар de facto є ще одним заступником міністра з адміністративних питань. Додатком 1 до Наказу Міністерства оборони «Питання Міністерства оборони України» №311 від 06.06.2017 визначено не лише розподіл повноважень і обов’язків між міністром, першим заступником та заступниками міністра, але також обов’язки державного секретаря міністерства, що суперечить нормам Законів «Про КМУ» та «Про ЦОВВ» і Положення про МОУ. Окрім того, частина 7 цього Додатку містить кілька положень, що на нашу думку, суперечать як духу, так і букві тих норм закону, що визначають роль державного секретаря в структурі міністерства:

• Так, на державного секретаря покладено виконання функцій, не передбачених законами «Про ЦОВВ», «Про державну службу» і самим Положенням про МОУ. Наприклад, згідно з додатком на нього покладено:
  • виконання завдань МОУ щодо реалізації державної політики в сфері фізичної культури і спорту;
  • Здійснення державного нагляду за безпекою експлуатації машин, механізмів, устаткування та інших засобів виробництва, державного нагляду за безпечним веденням робіт військовослужбовцями, державного технічного нагляду за додержанням чинних нормативних актів про охорону праці під час виготовлення обладнання військового та спеціального призначення на замовлення МОУ (тобто, навіть на приватному підприємстві);
  • Реалізацію повноважень органу щодо здійснення управління об’єктами державної власності та державним майном, закріпленим за підприємствами, що належать до сфери управління Міноборони;
  • Реалізацію єдиної державної політики в сфері відчуження військового майна, відчуження земельних ділянок.
• На державного секретаря покладено безпосереднє спрямування та координація діяльності 4 структурних підрозділів МОУ, причому навіть не всіх, які можна було умовно згрупувати в секретаріат. Подив викликає те, що до них не належить департамент кадрової політики. Це, очевидно, суперечить ст. 10 Закону «Про ЦОВВ», згідно з якою державний секретар повинен бути керівником всього апарату міністерства. Цим же положенням його фактично прирівняли до заступника міністра з адміністративних (і то не всіх) питань.
• На державного секретаря покладено спрямування та координація діяльності кількох (5) установ і організацій, що належать до сфери управління міністерства, хоча за Законом «Про ЦОВВ» повноваження державного секретаря в стосунку до державних підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління відповідного міністерства обмежуються лише призначенням і звільненням їх керівників, а також притягненням їх до дисциплінарної відповідальності.

Підсумовуючи, вважаємо, що наявні в процесі реформування МОУ проблеми не дозволяють йому ефективно і якісно виконувати головне завдання, тобто здійснювати аналіз і формування політики у визначених сферах. Вважаємо, що з метою виправлення цієї ситуації доцільним було би прискорити реформування Міністерства за схемою, вже випробуваною в 10 пілотних міністерствах і закріпленою в «Концепції оптимізації системи ЦОВВ», тобто створити в Міністерстві оборони директорати політики — структурні підрозділи, відповідальні за формування всіх етапів державної політики в певних сферах, а також здійснити функціональне обстеження з метою позбавлення від невластивих функцій.

На нашу думку, оптимальна структура директоратів політики Міноборони може виглядати приблизно так:

Схема 2. Оптимальна структура Міністерства оборони України

• Згідно із завданнями реформування міністерств, сферу політики за яку відповідає кожне міністерство має бути розподілено на 4-6 підсфер, за кожну з яких буде відповідати один директорат. При цьому важливо, щоб кожен директорат мав відповідальність за чітко відокремлену підсферу політики на всіх етапах її вироблення та реалізації.
• Таким чином, за цією логікою, Директорат збройних сил наземного театру воєнних дій має формувати політику держави щодо розвитку збройних сил України, має відповідати за питання, якими мають бути ЗСУ, де вони мають знаходитися, як вони мають бути організовані, як вони мають діяти та взаємодіяти тощо.
• Директорат ППО та сил стримування розвиває політику щодо методів захисту території України, не пов’язаних з наземним ТВД, зокрема, політику в сфері розвитку протиракетної та протиповітряної оборони, ВМС і ССО.
• Директорат озброєнь та тилового забезпечення повинен формувати відповіді на питання, як і чим найефективніше озброїти та забезпечити ЗСУ відповідно до потреб, сформульованих 1-м і 2-м директоратами.
• Директорат освіти, мобілізації та територіальної оборони повинен відповідати за політику щодо принципів комплектування особового складу ЗСУ, відповідно до потреб, сформульованих директоратами 1 і 2. Він має визначати потребу в мобілізації та забезпечувати її, відповідати за навчання територіальної оборони по регіонах, відповідати за організацію медичного забезпечення та надання інших видів соціальних послуг військовослужбовцям (підтримка, реабілітація і т. д.).
• Директорат розвідки та інформаційних воєн відповідає за організацію збору інформації про армії потенційних противників, аналіз методи війни, інформаційну та кібербезпеку тощо.
• Реформа вимагає, щоб в кожному міністерстві були також створені директорати стратегічного планування та європейської інтеграції, що мають займатися методичним забезпеченням, узагальненням та узгодженням напрацювань директоратів для підготовки документів Міністерства чи уряду в цілому. Особливість Міністерства оборони мала би полягати в тому, що цей директорат повинен також забезпечувати співпрацю з НАТО та виконання всіх документів щодо імплементації стандартів НАТО та інтеграції до НАТО.

Іван Руснак,

перший заступника міністра оборони України,

Костянтин Соколов,

начальник Управління інформаційних технологій Міноборони України,

Валентин Бадрак,

директор Центру досліджень армії, конверсії та роззброєння