Автор: Вадим Тютюнник, позаштатний радник ЦДАКР, співробітник НІСД

 

В Україні, на виконання рішення Президента України В. Зеленського [1],  відбувається оновлення стратегічних основ її оборони, що містяться, зокрема, у відповідних законах, постановах Кабінету Міністрів України, стратегіях тощо.

З огляду на це, вважаємо за потрібне переглянути певні засади діяльності Міністерства оборони України. Передусім мається на увазі його головна  основна функція – «забезпечення формування та реалізація державної політики в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах» [2], а також роль цього міністерства у системі органів державної влади і сфери його діяльності.

Спочатку варто нагадати, що з 2018 року у законодавстві України розглядаються дві відносно відокремлені сфери діяльності держави – сфера національної безпеки і сфера оборони. В кожній з них застосовуються різні нормативно-правові акти, які визначають та розмежовують засади функціонування у цих сферах відповідних органів державної влади, насамперед, їх основні функції і завдання.

У згаданих актах йдеться також про державну політику у сфері національної безпеки та окремо про державну політику у сфері оборони. З метою забезпечення реалізації згаданих державних політик здійснюється розроблення і виконання відповідних стратегій, державних програм, планів тощо.

За результатами аналізу нормативно-правових актів, які унормовують діяльність у сфері оборони, слід зробити висновок про відсутність визначення у них органу державної влади, який має забезпечувати формування державної політики у сфері оборони України.

І це є суттєвим їх недоліком.

Крім того, спостерігається стійка тенденція до збільшення та розширення  основних функцій Міністерства оборони України, пов’язаних, насамперед, із забезпеченням формування та реалізацією різноманітних державних політик, які є складовими державної політики у сфері оборони.

Так, наприклад, у 2014 році Міністерство оборони України (далі – Міноборони) забезпечувало формування та реалізовувало лише п’ять таких політик:  політику у галузі оборонного планування; політику у галузі військової освіти та науки; військово-технічну політику у сфері оборони; військову кадрову політику; космічну політику в частині щодо створення та використання космічної техніки військового призначення [3].

Однак починаючи з 2025 року воно забезпечує формування та реалізує вже понад п’ятнадцяти державних політик: воєнну політику; військово-технічну політику; воєнно-економічну політику; політику з питань національного спротиву; політику щодо цифрового розвитку, цифрових інновацій, технологій; інформаційну політику; військово-кадрову політику; державну промислову політику, політику щодо розвитку стратегічних галузей промисловості (СГП), зокрема, військово-промислову політику в оборонно-промисловому комплексі; політику у сфері космічної діяльності; політику в авіабудівній галузі; політику інноваційної діяльності у СГП; політику науково-технічної діяльності у СГП; політику зовнішньоекономічної діяльності з питань забезпечення функціонування та розвитку СГП; політику з імпортозаміщення у СГП; інвестиційну політику у СГП; цінову політику у СГП [4].

Найбільше збільшення кількості основних функцій Міноборони, пов’язаних із забезпеченням формування та реалізацією згаданих державних політик, відбулося у 2025 році після покладання на нього низки таких функцій ліквідованого Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України (далі – Мінстратегпром).

Варто зазначити, що співробітники Національного інституту стратегічних досліджень ще у 2023 році рекомендували здійснити передачу підприємств оборонно-промислового комплексу до Міноборони [5].

По-перше, це було необхідно для переходу України на більш ефективну та перевірену у перманентних війнах ізраїльську модель управління оборонною промисловістю з боку ЦАХАЛу.

А по-друге, вказане сприяло б перетворенню Міністерства оборони України в умовах війни з міністерства «збройних сил» у повноцінне та повноважне міністерство з «оборони» держави.

Характерно, що при цьому одна частина наведених вище політик, які є складовими державної політики у сфері оборони, міститься у законах України «Про оборону України», «Про національну безпеку України» та «Про Збройні Сили України», а інша – у Положенні «Про Міністерство оборони України».

Таке розпорошення у нормативно-правових актах державних політик у сфері оборони, якими опікується Міноборони, ускладнює, передусім, здійснення швидкої їх адаптації до перманентних змін у веденні воєнних дій.

Адже, зокрема, процедури внесення Кабінетом Міністрів України змін до згаданого Положення є більш оперативними та гнучкими, ніж дуже складні та повільні процедури внесення Верховною Радою України змін до вказаних та інших законів України.

Наочним прикладом особливостей останніх процедур є майже шестирічний розгляд у Верховній Раді України проєкту Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань національної безпеки і оборони щодо зміцнення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України, удосконалення об’єднаного керівництва силами оборони держави та планування у сферах національної безпеки і оборони (далі – Законопроект № 4210) [6].

Він ще 12 жовтня 2020 року був поданий Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України, потім допрацьований Народними депутатами, згодом, 16 лютого 2022 року, прийнятий за основу та готується до розгляду у другому читанні.

Але малоймовірно, що він буде прийнятий та набуде чинності під час війни [7].

Результати дослідження свідчать також про застарілість, суперечливість та цілковито різний зміст згаданих засад діяльності Міноборони, які наводяться, передусім, у законах України «Про оборону України», «Про національну безпеку України» та «Про Збройні Сили України» і у Законопроекті № 4210, а також у Положенні «Про Міністерство оборони України».

Відомо, що визначальним у сфері оборони є Закон України «Про оборону України», який був прийнятий у 1991 році. Тоді у ньому передбачалось здійснення при організації оборони України лише «формування воєнної політики держави та воєнної доктрини, … вироблення  і  проведення  військово-технічної  політики». При цьому Міністерство оборони України визначалось органом державного управління Збройними Силами України, який, зокрема, «… бере участь у розробці проекту воєнної доктрини.» [8].

Редакцію згаданого Закону було суттєво змінено у 2000 році [9].

Так, зокрема, у чинному положенні частини першої його статті 10 «Основні функції Міністерства оборони України» встановлено, що «Міністерство оборони України як центральний орган виконавчої влади забезпечує [лише] проведення в життя державної політики у сфері оборони».

Крім того, наразі чинним є і наведене в абзаці п’ятому частини першої статті 3 згаданого Закону положення щодо «формування та реалізацію [при підготовці держави до оборони лише] воєнної, воєнно-економічної, військово-технічної та військово-промислової політики держави».

Однак воно не враховує те, що при підготовці держави до оборони мають формуватися та реалізовуватися усі державні політики в сфері оборони, які належать до функцій і завдань Міноборони. Нині їх понад п’ятнадцяти, а не лише чотири, наведені у цьому Законі.

Тоді ж у положеннях абзацу другого частини другої статті 10 вказаного Закону було визначено, що головною основною функцією Міноборони є «[лише] участь у формуванні та реалізації державної політики з питань оборони і військового  будівництва».

У подальшому, в 2008 році, до цього положення було внесено принципові зміни. Зокрема ними встановлено, що Міноборони «[лише] бере участь у формуванні та реалізації [визначеної на той час] державної політики з питань національної безпеки [тільки] у воєнній сфері, оборони і військового будівництва» [10]. Тобто, сферою його діяльності є, де-юре, одна «воєнна сфера». І це положення залишається чинним [11].

На ту пору такі зміни обумовлювалися необхідністю врахування у згаданому положенні поняття «державна політика з питань національної безпеки» і застарілих понять «воєнна організація держави» та «воєнна сфера», які вживалися у прийнятому в 2003 р. Законі України «Про основи національної безпеки України» [12].

Однак у 2018 році був прийнятий Закон України «Про національну безпеку України» [13], в якому Закон України «Про основи національної безпеки України» визнаний таким, що втратив чинність. Важливо, що у ньому вже цілком інакше викладено роль, головну основну функцію та сфери діяльності Міноборони.

Так у чинному положенні частини першої його статті 15 визначено, що це міністерство «є [відтепер] головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що [не бере участь, а] забезпечує  формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у [трьох сферах] воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва». Проте при цьому у ньому вживаються старі поняття «державна політика з питань національної безпеки» та «воєнна сфера», запозичені із втратившего чинність Закону України «Про основи національної безпеки України».

Тоді як у всіх інших положеннях Закону України «Про національну безпеку України», а також у Стратегії національної безпеки України та в інших нормативно-правових актах використовується інше нове поняття – «державна політика у сфері національної безпеки», а не «державна політика з питань національної безпеки».

Помилковим, на наш погляд, є і визначення у діяльності Міноборони трьох окремих сфер – сфери оборони, воєнної сфери та сфери військового будівництва. Адже військове будівництво є однією зі складових воєнної сфери, яка, своє чергою, є складовою сфери оборони.

Крім того, у положеннях частини другої статті 15 вказаного Закону встановлено, що до повноважень Міноборони належить «визначення засад [лише] воєнної, військової кадрової та військово-технічної політики у сфері оборони». Ця норма є також застарілою, оскільки наразі до його повноважень має належати визначення засад усіх державних політик, які є складовими державної політики у сфері оборони, що передбачені для нього законодавством. Зараз їх понад п’ятнадцяти, а не лише три.

В даному аспекті доцільно звернути увагу на і те, що у Законопроекті № 4210, підготовленому та прийнятому за основу понад чотирьох років у мирний час, передбачено внести певні зміни, зокрема, до положень частини першої статті 15 Закон України «Про національну безпеку України», виклавши її у наступній редакції:

«1. Міністерство оборони України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері оборони – воєнної політики, військово-технічної політики, політики управління матеріальними ресурсами, політики управління людськими ресурсами, політики цифрової трансформації.».

Позитивним є те, що у цьому положення вперше запропоновано визначити головною основною функцією Міноборони «забезпечення формування державної політики у сфері оборони».

Разом з тим, у ньому є і низка помилок.

Насамперед це стосується покладання на Міноборони функції лише із забезпечення реалізації державної політики у сфері оборони. Тоді як структурні підрозділи його апарату та міністерство в цілому мають, на нашу думку, безпосередньо реалізовувати згадану політику. Передусім йдеться про таки її складові, як військово-технічна політика, воєнно-економічна політика, політика щодо цифрового розвитку, цифрових інновацій, технологій, інформаційна політика, політика щодо розвитку стратегічних галузей промисловості (СГП), зокрема, військово-промислову політику в оборонно-промисловому комплексі тощо.

Крім того, помилковим є визначення складовими державної політики у сфері оборони тільки п’яти політик: воєнної політики; військово-технічної політики; політики управління матеріальними ресурсами; політики управління людськими ресурсами; політики цифрової трансформації. Таких політик, як зазначалося вище, є набагато більше.

Також відповідно до положень статті 1 Закону України «Про оборону України» складовою державної політики у сфері оборони є «політика управління ресурсами» – фінансовими, матеріальними, нематеріальними (зокрема, в оборонно-промисловому комплексі) та людськими. Тому не зрозуміло, чому у даному випадку для Міноборони однією із основних функцій визначено формування лише політики управління матеріальними ресурсами та політики управління людськими ресурсами.

До того ж у положеннях статті 10 Закону України «Про оборону України» зазначено, що Міноборони «формує державну політику у сфері оборони щодо цифрового розвитку, цифрових інновацій, технологій у сфері оборони». Аналогічне положення міститься також у пункті 3 Положення «Про Міністерство оборони». З огляду на це, є помилковим покладання на Міноборони функції і завдань щодо забезпечення формування та реалізації якоїсь іншої політики – «політики цифрової трансформації».

Тому уявляється недоцільним, на нашу думку, наведення у законах України переліку державних політик, що є складовими державної політики у сфері оборони, функції і завдання із забезпечення формування та з реалізації яких покладаються на Міноборони. Їх вичерпний перелік краще викладати та змінювати, у разі необхідності, в Положенні «Про Міністерство оборони України».

Необхідно звернути увагу і на те, що при визначенні повноважень Міноборони у положеннях абзацу третього частини першої статті 10 Закону України «Про Збройні Сили України» зазначається, що воно «реалізує політику держави у Збройних Силах України» [14]. При цьому незрозуміло про яку саме державну політику йде мова.

Певні помилки містяться також і у Положенні «Про Міністерство оборони України» [4],

Так в абзаці другому частини першої його пункту 1 встановлено, що Міноборони забезпечує формування та реалізує «державну політику з питань національної безпеки [лише у двох сферах] у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва».

Такий зміст цього положення лише частково дублює зміст проаналізованого вище положення частини першої статті 15 Закону України «Про основи національної безпеки України». Бо у ньому помилково визначено лише дві сфери діяльності Міноборони, тоді як в аналогічному положенні згаданого Закону їх три. Щоправда далі у підпункту 1) пункту 3 цього Положення вже йдеться про три такі сфери.

При цьому у Положенні «Про Міністерство оборони України» необхідно, на наш погляд, краще структурно, більш логічно та чітко визначити функції і, особливо, завдання вказаного міністерства, як це зроблено, наприклад, у Положенні «Про Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України» [15].

Раніше зазначалося, що у 2017 році Міноборони було визначено головним органом у системі центральних органів виконавчої влади. Але покладання на нього функції і завдань із забезпечення формування та з реалізації державної політики у сфері оборони, низки складних функцій і завдань ліквідованого Мінстратегпрому, головних завдань із захисту об’єктів критичної інфраструктури нашої держави тощо, об’єктивно потребує підвищення ролі Міноборони у системі органів державної влади України.

Реальним заходом із здійснення такого підвищення є призначення Міністра оборони України на посаду віце-прем’єр-міністрів Кабінету Міністрів України. Аргументи щодо необхідності такого призначення з відповідним обґрунтуванням та процедурою його реалізації нами були оприлюднені ще у 2023 році [5].

Прикладом для України у вирішенні цього питання є сусідня Польща. У ній з литку 2022 року, після початку росією широкомасштабної війни проти України, міністр національної оборони ще призначається і на посаду віце-прем’єр-міністра уряду. Тоді таке рішення обґрунтовувалося тим, що воно є цілком природнім, оскільки Польща вже опинилась у стані війни. І її міністр оборони матиме в цій новій ситуації великі переваги у своєї діяльності завдяки поєднанню згаданих двох посад [16].

Підсумовуючи слід зробити висновок, що наявність зазначених вище недоліків у положеннях нормативно-правових актів, які визначають головні засади діяльності Міністерства оборони України, є неприйнятним та небезпечним в умовах війни.

Для їх усунення пропонується вжити наступні заходи.

По-перше, слід встановити, що головною основною функцією Міністерства оборони України має стати забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері оборони України.

І це обґрунтовується не лише його назвою. А і тим, що Міноборони проводить оборонний огляд, розробляє за його результатами Стратегію воєнної безпеки України, Стратегічний оборонний бюлетень України, обороні державні цільові програми, План оборони України. А з 2025 року воно ще має проводити огляд оборонно-промислового комплексу, розробляти Стратегію розвитку оборонно-промислового комплексу України та відповідні державні програми.

По-друге, доцільно також передбачити, що б у законах України «Про оборону України», «Про національну безпеку України» та «Про Збройні Сили України» визначалася лише згадана вище головна основна функція Міністерства оборони України, тоді як у Положенні «Про Міністерство оборони України» – інші основні функції та завдання цього міністерства, пов’язані із забезпеченням формування та реалізацією державних політик, які є складовими державної політики у сфері оборони, а також з його участю у формуванні та реалізації конкретних державних політик у сфері національної безпеки.

З метою імплементації запропонованих заходів рекомендується:

Міністерству оборони України підготувати та подати до Кабінету Міністрів України пропозиції про внесення змін до наступних нормативно-правових актів:

у Законі України «Про оборону України»:

абзац п’ятий частини першої статті 3 викласти в такій редакції:

«формування та реалізацію державної політики у сфері оборони;»;

частину першу статті 10 викласти в такій редакції:

«Міністерство оборони України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері оборони, функціонування, бойову та мобілізаційну готовність, боєздатність і підготовку Збройних Сил України до здійснення покладених на них функцій і завдань.»;

абзац другий частини другої статті 10 викласти в такій редакції:

«забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері оборони у мирний час та особливий період, бере участь у підготовці проектів законодавчих та інших нормативних актів у сфері оборони, забезпечує їх виконання у Збройних Силах України, у встановленому порядку координує діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони;»;

у Законі України «Про національну безпеку України»:

частину першу статті 15 викласти в такій редакції:

«1. Міністерство оборони України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері оборони України у мирний час та особливий період.»;

частину другу статті 15 викласти в такій редакції:

«2. До повноважень Міністерства оборони України належать організація в силах оборони заходів оборонного планування, визначення засад державної політики у сфері оборони, здійснення в установленому порядку координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони.»;

у Законі України «Про Збройні Сили України» абзац третій частини першої статті 10 викласти в наступній редакції:

«реалізує державну політику у сфері оборони у Збройних Силах України, розробляє принципи їх будівництва, визначає напрями розвитку Збройних Сил України і підготовки їх у мирний та воєнний час;»;

у Положенні «Про Міністерство оборони України»:

абзац другий частини першої пункту 1 викласти в наступній редакції:

«державну політику у сфері оборони у мирний час та особливий період;»;

підпункт 1) пункту 3 викласти в наступній редакції:

«1) забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері оборони у мирний час та особливий період щодо:»;

Прем’єр-міністру України передбачити під час здійснення чергових змін у складі Кабінету Міністрів України призначення Міністра оборони України на посаду Віце-прем’єр міністра України.

Висновки

Внесення запропонованих змін до законодавства варто вважати лише першим кроком на шляху оновлення та узгодження між собою змісту його положень, що визначають засади діяльності Міністерства оборони України, передусім, пов’язані з його основними функціями, роллю та сферами діяльності.

Другим кроком має бути відповідне переопрацювання Положення «Про Міністерство оборони України». У ньому слід краще структурно, більш логічно та чітко визначити функції та, особливо, завдання цього міністерства.

Третім кроком повинне стати призначення Міністра оборони України Верховною Радою України на посаду Віце-прем’єр міністра України за поданням Прем’єр-міністра України.

 

Перелік літератури

1. Публікація Президента України В. Зеленського [Електронний ресурс] : 2 січня 2026 р. // Facebook – Режим доступу : https://www.facebook.com/zelenskyy.official/posts/4115027845414227?ref=embed_post.
2. Про центральні органи виконавчої влади [Електронний ресурс] : Закон України від 17 березня 2011 р. № 3166-VІ // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3166-17#Text.
3. Положення про Міністерство оборони України [Електронний ресурс] : затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 р. № 671 // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/671-2014-%D0%BF/ed20141126#Text.
4. Положення про Міністерство оборони України [Електронний ресурс] : затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 р. № 671 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України
   від 21 липня 2025 р. № 905) // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу :  https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/671-2014-%D0%BF/ed20260228#Text.
5. Тютюнник В. П., Горовенко В. К. Державне управління в сфері оборони України: як його покращити в умовах війни [Електронний ресурс] : 3 березня 2023 р. // Оборонно-промисловий кур’єр – Режим доступу : https://opk.com.ua/державне-управління-в-сфері-оборони-у/.
6. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань національної безпеки і оборони щодо зміцнення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України, удосконалення об’єднаного керівництва силами оборони держави та планування у сферах національної безпеки і оборони [Електронний ресурс] : Законопроект реєстр. № 4210 від 12 жовтні 2020 р. // Верховна Рада України. Законопроекти. – Режим доступу : https://itd.rada.gov.ua/billinfo/Bills/Card/4304.
7. Рахманін С. І. Чи б’є законопроект № 4210-д по Головкому Залужному? [Електронний ресурс] : 18 березня 2023 р. // Дзеркало тижня – Режим доступу : https://zn.ua/ukr/POLITICS/chi-bje-zakonoproekt-4210-d-po-holovkomu-zaluzhnomu-.html.
8. Про оборону України [Електронний ресурс] : Закон України від 6 грудня 1991 р. № 1932-ХІ // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1932-12/ed19911206#Text.
9. Про внесення змін до Закону України «Про оборону України» [Електронний ресурс] : Закон України від 5 жовтня 2000 р. № 2020-ІІІ // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу :  https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2020-14#Text.
10. Про внесення змін до деяких законів України з питань оборони [Електронний ресурс] : Закон України від 25 грудня 2008 р. № 803-VІ // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/803-17#Text.
11. 11. Про оборону України [Електронний ресурс] : Закон України від 6 грудня 1991 р. № 1932-ХІІ // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1932-12#Text.
12. Про основи національної безпеки України [Електронний ресурс] : Закон України від 19 червня 2003 р. № 964-ІV // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/964-15#Text.
13. Про національну безпеку України [Електронний ресурс] : Закон України від 21 червня 2018 р. № 2469-VІІІ // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2469-19.
14. Про Збройні Сили України [Електронний ресурс] : Закон України від 6 грудня 1991 р. № 1934-ХІІ // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1934-12#Text.
15. Деякі питання Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства [Електронний ресурс] : Затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2025 р. № 903 // Верховна Рада України. Законодавство України. – Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/903-2025-%D0%BF#Text.
16. Jarosław Kaczyński odszedł z rządu [Електронний ресурс] : 21 czerwca 2022 r. // Radio RFM24 – Режим доступу : https://www.rmf24.pl/fakty/polska/news-jaroslaw-kaczynski-odszedl-z-rzadu,nId,6106506#crp_state=1/.

 

Вадим Тютюнник,

позаштатний радник ЦДАКР, співробітник НІСД

Думки та висновки, викладені у статті, є особистою позицією автора

і не обов’язково відображають офіційні оцінки та рекомендації НІСД.