ОБОРОННО-ПРОМИСЛОВА РЕФОРМА В УКРАЇНІ. ЯК ЗАБЕЗПЕЧИТИ ЇЇ УСПІХ

Верховна Рада України 16 серпня 2020 р. призначила Олега Уруського віце-прем’єр-міністром України – міністром з питань стратегічних галузей промисловості України за пропозицією депутатської фракції політичної партії «Слуга народу» та поданням прем’єр-міністра України.

 

Зазначене відбулося не випадково, оскільки це має певну передісторію.

Нагадаємо, що з квітня до листопаду 2019 р. на інтернет-порталах «ZN,UA», «Defence Express», «LB.ua», «Центр досліджень армії, конверсії та роззброєння»,  «Оборонно-промисловий кур’єр» та інших ЗМІ було опубліковано низку інтерв’ю, статей і матеріалів круглих столів з питань щодо необхідності започаткування реальної реформи у сфері оборонно-промислового комплексу (ОПК) . У них новому керівництву держави насамперед рекомендувалося:

  • виходити з того, що реформа ОПК має передбачати: реформування не лише Державного концерну (ДК) «Укроборонпром» (як дехто помилково чи свідомо вважає), інших оборонних підприємств, установ і організацій промисловості та науки, що належать до цього комплексу, а й трансформацію органів державної влади, які забезпечують формування та реалізацію державної військово-промислової політики, політики військово-технічного співробітництва з іноземними державами, політики у сфері державного експортного контролю тощо; залучення до неї у рамках реалізації державно-приватного партнерства приватних оборонних підприємств, установ і організацій промисловості та науки, які в останні роки виконують понад половини обсягів державного оборонного замовлення;
  • підвищити ефективність роботи Міжвідомчої комісії з політики військово-технічного співробітництва (ВТС) та експортного контролю при Раді національної безпеки і оборони (РНБО) України, посилити відповідальність Кабінету Міністрів України та інших учасників і суб’єктів ВТС за реалізацію державної політики у сферах ВТС та експортного контролю;
  • ліквідувати Міжвідомчу комісію з питань ОПК при РНБО України, якої до 12 червня 2015 р. не було в системі президентської влади, оскільки забезпечення діяльності у сфері ОПК є, відповідно до законодавства , прерогативою виконавчої влади України;
  • передбачити у складі Кабінету Міністрів України посаду «профільного» (першого або звичайного) віце-прем’єр-міністра України, якій би опікувався питаннями забезпечення оборони держави, перш за все пов’язаними із: формуванням та реалізацією державної військово-промислової політики; реформуванням ОПК і здійсненням державного управління у цій сфері, космічній, авіаційній та інших стратегічних галузях промисловості України; формуванням і виконанням державного оборонного замовлення; здійсненням дієвого державно-приватного партнерства у сфері ОПК;
  • утворити окремий урядовий комітет з питань забезпечення оборони України, який очолюватиме згаданий «профільний» віце-прем’єр-міністр України;
  • сформувати новий центральний орган виконавчої влади (ЦОВВ — міністерство або національне агентство промисловості чи оборонної промисловості), що передбачено чинним законодавством, діяльність якого спрямовувалася би «профільним» віце-прем’єр-міністром України;
  • визначити, що одними із основних завдань цього ЦОВВ має стати: забезпечення формування та реалізації державної військово-промислової політики: участь у формуванні і реалізації державної політики у сфері військово-технічного співробітництва з іноземними державами; участь у формуванні та виконанні державного оборонного замовлення та ін.;
  • передати до сфери управління згаданого ЦОВВ для виконання ним наведених вище та інших завдань ДК «Укроборонпром», інші державні підприємства, установи і організації промисловості та науки, що належать до ОПК;
  • здійснити формування зазначеного ЦОВВ на базі вилучених із структури Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (Мінекономіки) департаменту промислової політики, департаменту стратегічного розвитку сектору оборони та безпеки, а також невеликих часток інших департаментів і управлінь разом із відповідним бюджетним фінансуванням, потрібних для забезпечення належної роботи цього нового ЦОВВ;
  • утворити агентство з передових оборонних дослідницьких проєктів на кшталт DARPA — Управління перспективних дослідницьких проєктів міністерства оборони США;
  • розглянути питання щодо реформування та можливої ліквідації ДК «Укроборонпром» після призначення на посаду «профільного» віце-прем’єр-міністра України, створення згаданого ЦОВВ, завершення проведення аудиту діяльності цього Концерну та ретельного аналізу наслідків здійснення таких кроків.

Cлід звернути увагу на те, що згадані та інші інтерв’ю, статті і матеріали круглих столів, а також запропоновані у них зазначені та інші рекомендації відповідних фахівців органів державної влади, наукових установ, неурядових експертів і представників приватних структур вперше сприяли проведенню широкої, публічної, професійної та плідної дискусії стосовно пріоритетів, механізмів і заходів з реформування сфери ОПК України.

Треба також віддати належне діям президентської, законодавчої та виконавчої гілок влади, які врахували і реалізували в подальшому у своїх рішеннях певні результати цієї дискусії.

Зокрема Президент України у листопаді 2019 р. на підставі відповідного рішення РНБО України ліквідував Міжвідомчу комісію з питань ОПК при РНБО України [10].

У лютому 2020 р. відбулося чергове засідання РНБО України за рішенням якого Кабінету Міністрів України серед іншого було доручено:

« … опрацювати питання щодо:

створення агентства з розвитку оборонних технологій;

створення центрального органу виконавчої влади, відповідального за формування та забезпечення реалізації державної військово-промислової політики та функцій з управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі;».

На виконання цього доручення РНБО Прем’єр-міністр України Д.Шмигаль України 25 травня 2020 р. повідомив, що буде здійснено посилення промислового блоку Уряду: «Яким чином це робити, поки дискутується — створювати окрему посаду віце-прем’єра, призначити сильного заступника в Міністерстві економіки або, можливо, створювати Міністерство промислової політики та державного оборонного замовлення. Йде дискусія, ми шукаємо формули, людей і найкращий формат реалізації». Він також додав, що ці рішення необхідно ухвалювати якомога швидше через гостру необхідність.

Зі свого боку Секретар РНБО України Олексій Данілов, зважаючи на необхідність пришвидшення ухвалення Урядом згаданих рішень, провів 28 травня 2020 р. нараду за участю заступника керівника Офісу Президента України Романа Машовця, голови Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки Верховної Ради України Олександра Завітневича і заступниці міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України Світлани Панаіотіді. На нараді О.Данілов презентував спільну позицію РНБО України та Офісу Президента України щодо реформи ОПК та розробки відповідних довгострокових та середньострокових документів оборонного планування – «Шляхи оптимізації управлінських функцій у рамках формування та реалізації військово-промислової політики», що були підготовлені на виконання раніше зазначеного рішення РНБО України від 18 лютого 2019 р.

Крім того, О.Данілов зазначив, що кардинальна зміна підходів до управління у сфері ОПК має розв’язати проблему недостатнього рівня координації дій суб’єктів військово-промислової політики, насамперед відсутності профільного координуючого органу, та запровадити системний підхід до розвитку цієї сфери.

За його словами, на першому етапі реформування ОПК буде створено профільне міністерство, яке відповідатиме за формування і забезпечення реалізації державної військово-промислової політики, та запроваджено посаду віце-прем’єр-міністра — міністра розвитку стратегічних технологій та інновацій, до повноважень якого буде віднесено питання реформування ОПК та розвитку космічної галузі. На другому етапі вирішуватимуться питання щодо організаційно-правової форми роботи підприємств, які входять до складу ДК «Укроборонпром».

Підсумовуючи стислий екскурс в історію даного питання варто підкреслити, що при проведенні у період з квітня 2019 р. до травня 2020 р. публічної дискусії і прийнятті рішень РНБО України стосовно напрямів реформи у сфері ОПК та запровадження у ній системи державного управління не лунало змістовних заперечень щодо цього. Але після оприлюднення О.Даніловим згаданої позиції щодо реформування сфери ОПК з’ясувалося, що у неї є опоненти.

Окремі складові цієї позиції поставив під сумнів 28 травня 2020 р. голова експертної організації StateWatch Глєб Канєвський. На його думку, зокрема є неприйнятною визначена у ній послідовність проведення реформи в сфері ОПК, коли «Спочатку буде створене нове міністерство ВПК в уряді. А вже потім відбувається трансформація концерну» (мається на увазі ДК «Укроборонпром»). Разом з тим він підтримав ідею щодо формування нового міністерства: «Утворення міністерства ВПК – потрібний орган у воюючій країні для підтримки ринку озброєнь».

Проти позиції щодо утворення нового міністерства виступив 1 червня 2020 р. заступник міністра закордонних справ України Єгор Божок. Зокрема він піддав критиці «… ініціативи увести в Кабінеті Міністрів України віце-прем’єра та профільне міністерство з питань ОПК». Зазначив, що «ця «новела» базується на моделі «міністерства промислового будівництва» та «держплану» СРСР, що існували лише для того, щоб завадити незалежному розвитку української промисловості та «висмоктати» з неї все найцінніше …» .

Екс-заступниця міністра оборони України Аліна Фролова 5 червня 2020 р. піддала сумніву «ідею щодо створення нового міністерства ОПК» та підтримала заяви з цього приводу заступника міністра закордонних справ України Є.Божка [16]. Екс-міністр оборони України Андрій Загороднюк вельми обережно та виважено проаналізував 19 червня 2020 р. ризики і можливості запропонованого О.Даніловим варіанту реформи у сфері ОПК .

А 13 липня 2020 р. генсекретар Незалежного антикорупційного комітету з питань оборони (НАКО) Олена Трегуб, узагальнивши зауваження та висновки згаданих вище опонентів, заявила, що «створення нового міністерства містить більше ризиків, ніж переваг, … створюватиме певні корупційні ризики» .

Зупинятися на аналізі обґрунтованості аргументів, які наводилися переліченими опонентами проти введення до складу Уряду «профільного» віце-прем’єр-міністра, створення нового міністерства з питань ОПК, уведення до сфери його управління ДК «Укроборонпром» та здійснення інших заходів з реформування ОПК, уявляємо недоцільним, оскільки зацікавлені читачі можуть зробити це самостійно.

Тим паче, що ще 3 червня 2020 р. Президент України В.Зеленський заявив про введення найближчим часом до складу уряду віце-прем’єр-міністра з ОПК і промисловості, що очолюватиме відповідне нове міністерство та матиме, як міністр, необхідну вертикаль і контролюватиме діяльність підприємств у сфері ОПК. Глава держави закликав запропонувати кандидатури на цю посаду, які розглядатимуться утвореною в РНБО України та очолюваною ним комісією.

Прем’єр-міністр України Денис Шмигаль вніс 14 липня 2020 р. до Верховної Ради України подання про призначення О.Уруського Віце-прем’єр-міністром України – Міністром з питань стратегічних галузей промисловості України, а 16 липня 2020 р. народні депутати проголосували за його призначення на цю посаду.

Як відомо, Верховна Рада України не затвердила план дій нинішнього уряду. Тому позитивним, на нашу думку є те, що О.Уруський вже 17 липня 2020 р. оприлюднив у низці інтерв’ю план своїх першочергових дій на займаній посаді. Він розповів про особливості формування нового Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України, бачення його функцій і завдань, визначення переліку таких галузей та складу суб’єктів, які увійдуть до сфери його управління, здійснення цим органом державно-приватного партнерства, законодавчого забезпечення реформування сфери ОПК тощо. Окремо окреслив проблеми, які, за його оцінками, існують в ОПК, космічній, авіаційній, суднобудівній та інших галузях промисловості. Він розповів про власне бачення реформування ДК «Укроборонпром» та згаданих галузей промисловості, а також окреслив пріоритети  діяльності ОПК.

Наступного дня відбулася зустріч О.Уруського з О.Даниловим, під час якої обговорювалися актуальні питання: функціонування ОПК та космічної галузі, зокрема, у частині розробки відповідних довгострокових і середньострокових документів їх розвитку; запровадження системного підходу до їх розвитку, насамперед, стосовно вжиття заходів з підвищення координації дій суб’єктів військово-промислової політики; вирішення проблем щодо організаційно-правової форми роботи підприємств, які входять до складу ДК «Укроборонпром», зосередження їх зусиль на забезпеченні армії сучасними високотехнологічним озброєнням та технікою, перш за все ракетним;  науково-технічного розвитку ОПК і розробки дорожньої карти залучення до цього іноземних інвестицій.

Завдяки цьому у суспільства та у представників експертного середовища з’явилася можливість здійснювати контроль стану виконання згаданого плану і проведення реформ у сфері ОПК та інших стратегічних галузях промисловості держави.

Однак цілком зрозуміло, що реалізація віце-прем’єр-міністром України – міністром з питань стратегічних галузей промисловості України вказаних та інших планів і реформ значною мірою залежатиме від якості політичного, правового, адміністративно-організаційного, кадрового, фінансового та іншого забезпечення його діяльності. У цьому контексті, вважаємо за доцільне запропонувати деякі поради, що не обговорювалися під час раніше згаданих дискусій.

По-перше. Планування і проведення реформи ОПК та інших стратегічних галузей промисловості є лише однією із складових більш широкої оборонної реформи. При цьому формування і реалізація урядом військово-промислової політики тісно взаємопов’язано із формуванням та координацією реалізації Президентом України воєнної, військово-технічної політики, політики військово-технічного співробітництва з іноземними державами та політики державного експортного контролю.

А відтак варто рекомендувати ввести до персонального складу РНБО України новопризначеного віце-прем’єр-міністра України – міністра з питань стратегічних галузей промисловості України. Це значно розширить сферу його повноважень. Зокрема дасть можливість: безпосередньо спілкуватися з Главою держави; вносити пропозиції щодо розгляду цією Радою питань, які виходять за межи компетенції Уряду; висловлювати у разі потреби свою окрему думку стосовно проектів відповідних рішень РНБО України; брати участь у плануванні роботи цієї Ради; координувати та контролювати у межах своїх посадових повноважень виконання відповідних рішень РНБО України.

По-друге. Після призначення віце-прем’єр-міністра України – міністра з питань стратегічних галузей промисловості України актуалізувалося питання щодо утворення в Кабінеті Міністрів України відповідного нового (четвертого) урядового комітету. При цьому зокрема важливо надати йому назву, що буде адекватною спектру питань, які розглядатимуться на його засіданнях.

Віце-прем’єр-міністр України – міністр з питань стратегічних галузей промисловості України О.Уруський зазначав, що він « … є прихильником того, щоб був  створений урядовий комітет з питань оборони і оборонно-промислової політики» [20]. І якщо перша складова такої можливої назви нового урядового комітету – «з питань оборони» – не викликає заперечень, то друга – «з питань оборонно-промислової політики» – уявляється, на наш погляд, дискусійною за наступних обставин.

Перш за все, у чинному законодавстві наразі не використовується поняття «оборонно-промислова політика», а вживається поняття «військово-промислова політика»  (у статті 1 Закону України «Про національну безпеку України», у статті 3 Закону України «Про оборону України», у статті 10 Воєнної доктрини України та ін.).

Важливо, що відповідно до Закону України «Про оборону України» та інших законів до питань оборони держави належить крім іншого формування та реалізація воєнної, воєнно-економічної, військово-технічної та військово-промислової політики, політики військово-технічного співробітництва України з іноземними державами, політики державного експортного контролю. Тому урядовий комітет має розглядати усі ці політики взаємопов’язано та комплексно, жодним чином не надаючи певної переваги військово-промисловій політиці. Останньою ретельно опікуватиметься Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості України.

До того ж, урядовий комітет розглядатиме питання, що не пов’язані з обороною, згаданими «військовими» державними політиками та діяльністю ОПК, а стосуватимуться стратегічних галузей цивільної промисловості — космічної, автобудівної, суднобудівної та ін.

Зважаючи на викладене, рекомендується надати новому урядовому комітету (як варіант) таку назву – «урядовий комітет з питань оборони та стратегічних галузей промисловості». І водночас вилучити із назви існуючого урядового комітету з питань національної безпеки і оборони, реінтеграції тимчасово окупованих територій та соціальної політики слово «оборони» і відповідним чином визначити новий посадовий склад згаданих двох урядових комітетів.

По-третє. З огляду на зазначене, у разі створення саме такого урядового комітету, новий віце-прем’єр-міністр України буде (де-факто) «віце-прем’єром з питань оборони та стратегічних галузей промисловості», а не «віце-прем’єром з ОПК» чи «віце-прем’єром з промисловості» та інше, про що останнім часом повідомляють ЗМІ.

Наявність в уряді віце-прем’єр-міністра з питань оборони та стратегічних галузей промисловості і відповідного урядового комітету в умовах відсічі російській збройній агресії уявляється, на нашу думку, навіть більш важливим, ніж створення Міністерства стратегічних галузей промисловості.

Адже, вже до кінця поточного року на засіданнях цього комітету  розглядатиметься низка важливих документів оборонного планування і планування оборони України: проєкти Стратегії воєнної безпеки України, Стратегічного оборонного бюлетеня України, Державної програми розвитку Збройних Сил України, «оборонного бюджету» на наступний рік, плану оборони України, а також законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України у сфері оборони та ін.

Тому рекомендується врахувати такі особливості компетенції нового урядового комітету при створенні його відповідних підкомітетів, експертних комісій та робочих груп, а також при призначенні відповідального секретаря згадано комітету.

По-четверте. Віце-прем’єр-міністр України – міністр з питань стратегічних галузей промисловості України О.Уруський також повідомив, що до сфери управління очолюваного ним Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України (далі – нове Міністерство) передбачається увести Державне космічне агентство, ДК «Укроборонпром» та Державну службу експортного контролю (Держекспортконтроль).

Питання уведення перших двох суб’єктів до сфери управління нового Міністерства активно обговорювалися майже рік. І переважна більшість фахівців та експертів позитивно оцінюють такій крок. Але цього не можна сказати щодо питання передачі Держекспортконтролю зі складу Мінекономіки до складу нового Міністерства, яке є новою новелою.

Адже слід враховувати те, що у даний час Держекспортконтроль перебуває у складі Мінекономіки, яке забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного експортного контролю. І у згаданого міністерства в цій справі не виникає конфлікту інтересів, оскільки у сфері його управління не перебуває ДК «Укроборонпром», який експортує понад 90% виготовлених ним товарів військового призначення, подвійного використання та інших товарів щодо яких застосовуються процедури державного експортного контролю. Інша, небезпечна ситуація, пов’язана із виникненням конфлікту інтересів, може мати місце у новому Міністерстві, бо до сфери його управління планується передати як ДК «Укроборонпром», так і Держекспортконтроль.

Однак, залишати й надалі Держекспортконтроль у складі Мінекономіки теж не варто. На думку фахівців з питань оборони та ВТС, основним негативним наслідком такого підпорядкування Держекспортконтролю є ускладнення та уповільнення процедур прийняття рішень у сфері державного експортного контролю, погіршення оперативності реагування на зміни міжнародної безпеки тощо.

Необхідно враховувати також те, що державна політика у сфері державного експортного контролю є однією із складових зовнішньої та оборонної політики України, а їх формування належить до компетенції Президента України, а не уряду. Більш того, відповідно до Закону України «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання», загальне керівництво державною політикою в галузі державного експортного контролю здійснює Президент України. Наразі тому десятки років функціонує утворена Указом Президента України Міжвідомча комісія з політики ВТС та експортного контролю при РНБО України. Важливо, що посаду заступника голови цієї Комісії обіймає «профільний» заступник Міністра закордонних справ (МЗС) України.

Адже, саме МЗС опікується експортним контролем, який є важливою складовою міжнародної безпеки разом із питаннями глобальних викликів і загроз, контролю над озброєннями та нерозповсюдженням зброї масового знищення і контролю над звичайними озброєннями та заходами довіри і безпеки у військовій галузі в Європі. Зважаючи на це, представники МЗС очолюють делегації України, які приймають участь у різноманітних заходах, що проводяться організаціями  міжнародних режимів експортного контролю: Вассенаарська домовленість, Група ядерних постачальників, Комітет Цангера, Режим контролю за ракетними технологіями та Австралійська група. Вони також очолюють делегації України, що беруть участь у засіданнях Українсько-американської робочої групи з питань нерозповсюдження та експортного контролю, інших подібних міждержавних робочих груп.

За таких обставин, вважаємо за доцільне рекомендувати визначити для МЗС України додаткове завдання – забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері державного експортного контролю і передати із Мінекономіки до його складу Держекспортконтроль.

По-п’яте. Однією із умов забезпечення успішного реформування та сталого розвитку нашого ОПК (діяльність якого суттєво залежить від експорту власної продукції та імпорту іноземних комплектуючих і сучасних технологій) є підвищення ефективності ВТС України з іншими державами. Будемо сподіватися, що це враховуватиметься у ході опрацювання новим Міністерством спільно із Міністерством оборони та МЗС України питання щодо розроблення Стратегії військово-технічного співробітництва нашої держави на виконання раніше згаданого рішення РНБО України.

Поряд з цим, варто рекомендувати ввести першого заступника/заступника міністра з питань стратегічних галузей промисловості України (після призначення його на посаду) до персонального складу Міжвідомчої комісії з політики ВТС та експортного контролю при РНБО України.

На сьогодні в Україні діє 28 двосторонніх міжурядових комісій у сфері ВТС [22]. Характерно, що починаючи з 2009 р. головою Української частин кожної з них призначено заступника Міністра оборони (який згідно з розподілом функціональних повноважень відповідає за ВТС в цьому міністерстві) незалежно від того, чи здійснюється ВТС між міністерствами оборони двох держав або між їхніми підприємствами оборонної промисловості.

Після створення Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України таке головування уявляється неприйнятним. Тому рекомендується провести аналіз стану та особливостей спрямованості діяльності згаданих міжурядових комісії з питань ВТС. За його результатами передбачити призначення першого заступника/заступника згаданого нового міністерства головою Українських частин комісій, що опікуються питаннями ВТС між підприємствами оборонної промисловості двох держав, а також вжити необхідних заходів з активізації їх діяльності.

І на завершення. Нарешті з 16 липня 2020 р. в Україні стартувала довгоочікувана реформа ОПК. Верховна Рада України призначила О.Уруського Віце-прем’єр-міністром України – Міністром з питань стратегічних галузей промисловості України, а Кабінет Міністрів України 22 липня 2020 р. ухвалив рішення щодо утворення Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України. Це необхідні, але перші її кроки.

Наступними мають стати створення нового відповідного урядового комітету, а також затвердження урядом положення про Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості України І у нас з’явиться нагода оцінити, наскільки надані цьому новому міністерству повноваження та визначенні йому завдання дозволять віце-прем’єр-міністру України – міністру з питань стратегічних галузей промисловості України здійснювати подальші заплановані кроки з реформи ОПК та інших стратегічних галузей промисловості.

Вадим Тютюнник,

позаштатний радник Експертної Ради ЦДАКР, співробітник Секретаріату/Апарату РНБОУ у 1992-2010 рр.,

провідний науковий співробітник НІСД з 2011 р.  

 

Поделиться публикацией