Вже майже рік триває розв’язана Кремлем повномасштабна війна проти України – найжорстокіша після Другої світової війни.

Ворог, після отриманої на її початку потужної військової поразки та краху його стратегії «бліцкригу», зробив ставку на тривалу війну на виснаження України, західних та інших партнерів, які надають їй безпрецедентну політичну, воєнну, економічну, фінансову і гуманітарну підтримку. Мілітаризація стрімко охоплює усі сторони життя і діяльності російської держави та суспільства.

Одним із основних напрямів практичної реалізації політики мілітаризації стало запровадження нової схеми державного управління забезпеченням так званої «спеціальної військової операції»: при уряді створено відповідний координаційний центр на чолі з прем’єр-міністром та переглянуто повноваження віце-прем’єр-міністрів. Перебудовується система управління мобілізаційною підготовкою та мобілізацією, призовом громадян на військову службу, територіальною обороною, заходами воєнного стану, військово-промисловим комплексом тощо.

На воєнні «рейки» переводиться російська економіка, бізнес, промисловість, транспорт, енергетика, наука, освіта, медицина та повсякденне життя населення. До 2026 р. чисельність збройних сил планується збільшити до 1,5 млн. військовослужбовців. Передбачається сформувати два нових військових округи, один армійській корпус, дванадцять мотострілецьких та десантно-штурмових дивізій, п’ять дивізій морської піхоти, п’ять артилерійських дивізій, змішану авіаційну дивізію тощо.

Своєю чергою лідери Європарламенту та керівництво Європейської народної партії, яка є найбільшою фракцією у ньому, а також топ-посадовці НАТО наголошують, що європейські країни повинні вже у мирний час перейти до створення «воєнної економіки», щоб, зокрема, задовольнити потреби України на тлі повномасштабного російського вторгнення. Підкреслюється, що це вимагатиме не лише підвищення обсягів виробництва оборонної промисловості, надання пріоритетності отриманню відповідної сировини та розвитку певних виробничих потужностей, необхідних для такої нецивільної промисловості. Вважається, що для реалізації переходу на «воєнну економіку» слід також відповідним чином здійснювати зміни у настроях населення згаданих країн [1].

Зазначене має враховуватися при плануванні заходів з посилення обороноздатності України. Водночас необхідно звернути увагу і на низку внутрішньодержавних проблем у цій сфері, що виникли протягом останніх років, і які досі, нажаль, залишаються невирішеними. Мається на увазі зокрема, недостатньо ефективне, на нашу думку, здійснення органами виконавчої влади державного управління у сфері оборони України.

Частина проблем обумовлюється, перш за все, наявністю певних недоліків у складі нинішнього Кабінету Міністрів України та у питаннях, шо належать до компетенції і повноважень його членів, які були визначені ще до початку повномасштабної війни проти України. У цьому контексті варто нагадати про таке.

У липні 2020 р. керівництвом України було прийнято рішення щодо введення до складу Уряду України Віце-прем’єр-міністра України – Міністра з питань стратегічних галузей промисловості України. Верховна Рада України призначила на цю посаду О.Уруського [2], а Кабінет Міністрів України утворів Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості України [3].

У вересні 2020 р. Уряд України встановив [4], що до компетенції цього віце-прем’єр-міністра належатимуть перш за все питання щодо:

національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період;

державної військово-промислової політики;

оборонно-промислового комплексу (ОПК);

державного оборонного замовлення.

І вже через місяць Кабінет Міністрів України утворив чотири урядових комітети, одним з яких став Урядовий комітет з питань національної безпеки і оборони, стратегічних галузей промисловості та інфраструктури. Його головою тоді призначався за посадою Віце-прем’єр-міністр України – Міністр з питань стратегічних галузей промисловості України [5].

Завдяки реалізації вказаних державних рішень, нарешті на вищому щаблі виконавчої влади з’явилась (щоправда лише на шостому році відсічі російській збройній агресії на Донбасі!) посадова особа статус, компетенція (як віце-прем’єр-міністра) та повноваження (як міністра) якої дозволяли виконувати завдання щодо забезпечення формування та реалізацію державної політики з важливих питань сфери оборони і здійснення державного управління органами виконавчої влади в цій сфері.

В умовах війни такий віце-прем’єр «з оборони» є вкрай необхідним у складі Уряду в ряду інших віце-прем’єрів України. Однак незважаючи на це, згаданий суб’єкт державного управління органами виконавчої влади в сфері оборони проіснував короткий час. Вже наприкінці 2021 р. Верховна Рада України звільнила О.Уруського з посади Віце-прем’єр-міністра України – Міністра з питань стратегічних галузей промисловості України [6], одночасно ліквідувавши цю посаду у складі Уряду.

Наступним кроком стало перетворення Урядового комітету з питань національної безпеки і оборони, стратегічних галузей промисловості та інфраструктури в Урядовий комітет з питань національної безпеки і оборони та правоохоронної діяльності. Його головою за посадою було визначено Міністра оборони України [7].

Слід підкреслити, що головами інших урядових комітетів з часу їх створення і донині є перший та інші віце-прем’єр-міністри України. Вони, за винятком Віце-прем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України, одночасно ще очолюють і міністерства: Мінекономіки, Мінреінтеграції, Мінрегіону та Мінцифри України.

Також важливо, що питання їх компетенції як віце-прем’єр-міністрів [8] є значно ширшими, порівняно з повноваженнями міністрів очолюваних ними міністерств. І саме це сприяє зокрема, їх успішній діяльності при головуванні у відповідних урядових комітетах.

Розпочата росією 24 лютого 2022 р. повномасштабна війна проти України докорінним чином змінила ситуацію в усіх сферах життєдіяльності нашої державі та суспільства. Було оголошено загальну мобілізацію та введено воєнний стан. Україна зазнала значних людських втрат. Великі обсяги руйнувань об’єктів виробничої і соціальної інфраструктури. Критичних збитків зазнала національна економіка. І загроза подальшої інтенсифікації російської агресії залишається реальною.

Здавалось би, що у такій вкрай критичній для України ситуації, коли набула пріоритету стратегія «усе для всеохоплюючої оборони та перемоги», мала б зазнати адекватних змін і організація діяльності Уряду у сфері оборони, насамперед певне корегування її правової основи. Першим поштовхом та кроком щодо цього могло б бути уточнення компетенції Першого та інших віце-прем’єр-міністрів України у згаданій сфері. Однак, за деяким виключенням, поки що така робота не простежується. Виключенням можна вважати, зокрема, законодавчо закріплене у вересні 2022 р. віднесення до компетенції Першого віце-прем’єр-міністра України – Міністра економіки питань щодо координації роботи з формування та реалізації державної санкційної політики [9].

Нещодавно Прем’єр-міністр України Д.Шмигаль наголосив, що першим пріоритетом Уряду у 2023 р. буде «забезпечення армії, оборона та безпека…» [10]. І такий наголос, крім іншого, породжує оптимістичні сподівання на відчутні вже найближчим часом зміни у нормативно-правовому забезпеченні посилення діяльності Уряду в сфері оборони.

І в цьому аспекті рекомендується переглянути питання, які належать до компетенції Першого та інших віце-прем’єр-міністрів України, з метою спрямування ними процесів реалізації державної політики у галузях економіки, фінансів, промисловості, сільського господарства, енергетики, транспорту, охорони здоров’я, євроінтеграції, цифротизації тощо на забезпечення, перш за все, посилення обороноздатності України в умовах ведення росією тривалої війни.

Що стосується складу Уряду України, то проблеми обумовлюються ще і тим, що Міністр оборони України, будучи також головою раніше згаданого урядового комітету, на відміну від віце-прем’єр-міністрів Уряду:

обіймає нижчу за статусом посаду в ієрархії системи виконавчої влади;

змушений діяти в умовах невизначеного для нього конкретного переліка питань, що мали б належати до його компетенції як голови відповідного урядового комітету;

реалізує доволі «вузькі» повноваження, визначені для очолюваного ним міністерства, яке наразі залишається (за його функціями та завданнями) лише міністерством «збройних сил», а не «оборони» держави.

І це при тому, шо після 24 лютого 2022 р. зросла в рази роль Міністра оборони України у забезпеченні відсічі збройній агресії та оборони держави.

Варто звернути хоча б увагу на поставлене на початку війни очолюваному ним Міністерству оборони завдання «організувати міжвідомчу координацію та взаємодію з питань виконання заходів плану оборони України» [11]. Як відомо, цим планом передбачається задіяння широкого спектру заходів для захисту держави під час збройної агресії. Підготовка та здійснення значної частини з них наразі перебувають поза межами чинних повноважень Міністра оборони України. Це, зокрема, політичні, економічні, інформаційні, соціальні та інші заходи держави.

До того ж існують й інші об’єктивні причини для підвищенням статусу та розширення повноважень Міністра оборони України у виконавчій владі. Серед них і ті, які пов’язані із всебічним забезпеченням ефективного застосування сил оборони у відбитті агресії.

Так, зокрема, застосування у війні новітніх озброєнь та військової техніки (ОВТ), використання космічних технологій, цифротизація і автоматизація бойових дій суттєво впливають на визначення пріоритетів, напрямів та заходів воєнної політики нашої держави, а також призводить до змін форм і способів ведення згаданих дій.

Це вимагає посилення на рівні виконавчої гілки влади централізації забезпечення формування та організації поточної реалізації пріоритетів, напрямів і заходів воєнної та військово-технічної політики, що належить до функцій та завдань Міноборони, уточнення відповідно до них пріоритетів, напрямів та заходів військово-промислової політики, політики у сферах ОПК та оборонних закупівель, що належить до функцій і завдань Мінстратегпрому, а також напрямів діяльності ДК «Укроборонпром», суб’єктом управління якого є Уряд.

Враховуючи наведене, Президенту України, більшості народних депутатів України від конституційного складу у Верховній Раді України та Прем’єр-Міністру України варто було б прийняти політичне рішення щодо введення до складу Уряду України Віце-прем’єр-міністра України [з оборонних питань] – Міністра оборони України. Уявляється, що при цьому Верховній Раді України є сенс призначити на цю посаду, за поданням Прем’єр-міністра України, особу, яка вже є призначеною Верховною Радою України на посаду Міністра оборони України за поданням Президента України. У подальшому Кабінету Міністрів України рекомендується визначити згаданого віце-прем’єр-міністра за посадою головою Урядового комітету з питань національної безпеки і оборони та правоохоронної діяльності.

До його компетенції слід віднести перш за все питання щодо всебічного забезпечення оборони України. Він також має опікуватися підготовкою, узгодженням і ухваленням Кабінетом Міністрів України рішень з питань державної воєнної, військово-технічної, військово-промислової політики, політики військово-технічного співробітництва України з іноземними країнами, політики у сферах ОПК та оборонних закупівель.

Крім того, до компетенції цього віце-прем’єр-міністра мають належати питання, насамперед, щодо:

оборонного планування – визначення пріоритетів і напрямів розвитку сил оборони України, їх спроможностей, ОВТ, оборонної інфраструктури, підготовки військ (сил), розроблення відповідних концепцій, програм і планів тощо;

планування оборони України – розроблення та затвердження плану оборони України, Мобілізаційного плану України та Стратегічного плану застосування 3бройних Сил України, інших складових сил оборони з відсічі збройній агресії;

реформування, діяльності та розвитку ОПК;

забезпечення реалізації пріоритетів та заходів військово-технічного співробітництва України з іноземними країнами;

планування оборонних закупівель, зокрема, розроблення та затвердження зведеного трирічного плану закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення за закритими закупівлями.

Завдяки зазначеному, буде удосконалено організацію підготовки, узгодження, розгляду і прийняття урядових рішень в сфері оборони та підвищено ефективність державного управління Кабінетом Міністрів України в цій сфері.

Варто нагадати, що ще у 1994-1995 рр., в період підготовки першої концепції реформування Збройних Сил (ЗС) України до складу Уряду було введено посаду Віце-прем’єр-міністра України – Міністра оборони України. Тоді її обіймав В.Шмаров.

Подібна практика існує у сусідніх з Україною державах-членах НАТО. Так, влітку 2022 р. міністр національної оборони Польщі М.Блащяк був призначений також і на посаду віце-прем’єр-міністра польського уряду. При цьому голова правлячої партії «Право і справедливість» Я.Качинський пояснював, що «…це цілком природне рішення. Ми знаходимося в стані війни, а він міністр оборони, тому у даній конкретній ситуації … таке поєднання [посад] має великі переваги» [12].

Цікавим у даному контексті є відповідний досвід Держави Ізраїль. У ній посада міністра оборони вважається в уряді другою за значимістю. Враховуючи це, наявність постійних воєнних загроз для Ізраїлю та періодичне відбиття ним збройних нападів з боку інших держав, за понад сімдесяти років його існування  майже двадцять п’ять років посада міністра оборони поєднувалася з посадою прем’єр-міністра цієї Держави [13].

Після 24 лютого 2022 р. постало нагальним вирішення проблемного питання стосовно перетворення Міністерства оборони України з міністерства «збройних сил» у повноцінне міністерство з «оборони» держави.

Нагадаємо, що ще навесні 2021 р. Комітет Верховної Ради України з питань національної безпеки, оборони та розвідки розпочав підготовку низки змін до багатьох законів України, спрямованих, зокрема, на розв’язання згаданого проблемного питання. Цими змінами насамперед передбачалося:

удосконалити систему керівництва обороною держави, трансформувати систему об’єднаного керівництва силами оборони та військового управління у ЗС України з урахуванням принципів і стандартів НАТО;

розширити, конкретизувати та розмежувати відповідні повноваження Міністра оборони України, Головнокомандувача ЗС України і начальника Генерального штабу ЗС України;

розширити функції та завдання Міністерства оборони і Генерального штабу ЗС України в сфері оборони;

покласти на Міністерство оборони України серед іншого завдання щодо:

забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері оборони – воєнної політики, військово-технічної політики, політики управління матеріальними ресурсами, політики управління людськими ресурсами, політики цифрової трансформації;

здійснення заходів оборонного планування;

організації планування оборони України.

Через рік, у лютому 2022 р., Верховна Рада України прийняла за основу розроблений на підставі раніше згаданих змін до законодавства проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань національної безпеки і оборони щодо зміцнення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України, удосконалення об’єднаного керівництва силами оборони держави та планування у сферах національної безпеки і оборони» [14]. І вже рік триває його підготовка до розгляду народними депутатами України у другому читанні.

З огляду на важливість вказаного законопроєкту, рекомендується вжити заходів з пришвидшення його розгляду Верховною Радою України у другому читанні та ухвалення в цілому.

У минулому році актуалізувалися також питання щодо внесення коректив до засад державного управління ОПК та підвищення ефективності його діяльності.

Російсько-українська війна виявила, серед іншого, недосконалість існуючих в європейських країнах моделей управління оборонною промисловістю, на які наша держава орієнтувалася при реформуванні власного ОПК. Йдеться, зокрема, про неспроможність збільшувати у стислі терміни під час бойових дій на континенті обсяги виробництва та ремонту ОВТ для належного забезпечення потреб національних збройних сил і збройних сил союзників та партнерів, перш за все України.

Аналіз засвідчив, що більш ефективною у таких умовах є модель управління воєнною промисловістю Держави Ізраїль. Її принципова відмінність полягає у тому, що головним державним органом, який здійснює таке управління, є міністерство оборони цієї Держави. Доцільно нагадати, що воєнна промисловість Ізраїлю виробляє понад 600 найменувань сучасної продукції військового призначення як для власної армії, так і на експорт до понад 50 країн. У ній є понад 500 державних, приватних та спільних ізраїльсько-американських корпорацій, компаній, підприємств та установ ракетно-космічної, авіаційної, бронетанкової, артилерійсько-стрілецької, боєприпасної, суднобудівної,  радіоелектронної та інших галузей, в яких працює близько 150 тис. осіб. З них низка великих державних корпорацій та компаній, наприклад Rafael Advanced Defense Systems Ltd, безпосередньо входить до складу міністерства оборони Ізраїлю.

Міністерство оборони Ізраїлю спрямовує, координує та контролює діяльність згаданих державних, приватних та інших корпорацій, компаній, підприємств та установ на усіх етапах життєвого циклу зразків ОВТ, починаючи від розробки технічних завдань на їх створення і закінчуючи зняттям їх з озброєння. Крім того, воно здійснює контроль якості експортної продукції, веде відповідні переговори з іноземними замовниками, видає експортні ліцензії тощо.

З урахуванням зазначеного, рекомендується покласти в основу організації державного управління ОПК України модель управління воєнною промисловістю Держави Ізраїль.

Цьому, зокрема, вже сприяє те, що наприкінці 2022 р. відбулось відчуження активів АТ «Мотор Січ», ПрАТ «АвтоКрАЗ», ПрАТ «Запоріжтрансформатор»,  ПАТ «Укрнафта» та ПАТ «Укртатнафта», які набули статусу військового майна, управління яким передано Міністерству оборони України. Прем’єр-міністр Д.Шмигаль заявив при цьому, що «ці п’ять підприємств управляються і мають забезпечувати повною мірою оборонні потреби нашої країни у воєнний час.» [15].

У листопаді 2022 р. засоби масової інформації (ЗМІ) вперше оприлюднили інформацію щодо можливої реформи системи центральних органів виконавчої влади, якою передбачається, серед іншого, мати у системі цих органів 14 міністерств замість 20 нинішніх [16]. При цьому нібито планується ліквідувати Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості України. А частину його функцій та завдань передати новоствореному Міністерству економічного розвитку України та існуючому Міністерству цифрової трансформації України. На початку січня 2023 р. Прем’єр-міністр України Д.Шмигаль також повідомів, що одним із пріоритетів Уряду в 2023 р. буде «реформа … державного управління.» [10].

А вже наприкінці січня цього року ЗМІ оприлюднили інформацію стосовно ліквідації у лютому 2023 р., зокрема, Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України [17].

Зважаючи на зазначене та у контексті реалізації в сфері ОПК України ізраїльської моделі державного управління воєнною промисловістю, рекомендується, у разі ліквідації Мінстратегпрому під час згаданої реформи, передати частину його функцій та завдань Міноборони України. Насамперед це стосується питань щодо забезпечення формування і реалізації державної військово-промислової політики, політики у сферах ОПК та оборонних закупівель, визначення Міністерства оборони України головним органом у сферах планування оборонних закупівель і здійснення таких закупівель.

Уявляється, що реалізація наведених вище кроків сприятиме підвищенню ефективності державного управління у сфері оборони та зміцненню обороноздатності України в складних умовах відсічі російській повномасштабній збройній агресії та ведення тривалої війни.

Перелік використаних джерел

1. URL : https://www.pravda.com.ua/news/2023/01/29/7387002/
2. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/802-IX#Text.
3. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/624-2020-%D0%BF#Text.
4. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/852-2020-%D0%BF/ed20200924 #n8.
5. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/921-2020-%D0%BF/ed20201005 #Text.
6. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1855-20#Text.
7. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1223-2021-%D0%BF#n2.
8. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/274-2020-%D0%BF#n189.
9. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1104-2022-%D0%BF#Text.
10. URL : https://www.kmu.gov.ua/news/premier-ministr-nazvav-10-priorytetiv-uriadu-na-2023-rik.
11. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0033525-22#Text.
12. URL : https://www.rmf24.pl/fakty/polska/news-jaroslaw-kaczynski-odszedl-z-rzadu, nId,6106506#crp_state=1/.
13. URL : https://m.knesset.gov.il/ru/mk/government/Pages/governments.aspx ?govId=34.
14. URL : https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/pubFile/1211761.
15. URL : https://www.ukrinform.ua/rubric-economy/3609481-vidcuzeni-pat-pidpriemstv-budut-pracuvati-247-dla-potreb-oboroni-smigal.html.
16. URL : https://zn.ua/ukr/POLITICS/vlada-uzhodila-novu-strukturu-urjadu-planujuchi -zalishiti-14-ministerstv-zamist-20-znua-diznalosja-detali.html.
17. URL : https://www.pravda.com.ua/articles/2023/01/30/7387043/.

 

Вадим Тютюнник, Валентин Горовенко, 

позаштатні радники Центру досліджень

армії, конверсії і роззброєння